近郊地区是中心城区户籍人口主要导入区，又是外来流动人口的主要聚居地，各项社会事业发展的起点较低，社会事业公共财政投入与群众需求相比又有所不足，社会公共资源配置不均衡的矛盾日益突显。

　　吴瑞君

　　2010年第六次人口普查结果显示，上海常住人口已达2301.9万人，同2000年“五普”时的1640.8万人相比，十年共增加661.1万人，增长40.29％。数据同时显示，上海常住人口结构多元化、居住郊区化，外来常住人口家庭化、常住化等发展趋势更加凸显。针对现阶段上海常住人口快速增加、结构日益多元及空间不断移动等客观现实，合理配置各类社会公共服务资源，实现不同社会公共服务资源在时间地点上的互补协同，在不同人群间的“均衡”配置，对提升政府公共管理和公共服务的能力和水平，促进社会的和谐稳定均具有十分重要的理论与现实意义。

　　一、区域人口发展与社会公共资源配置的关系

　　社会公共服务主要包括基础教育、公共医疗卫生、劳动就业、社会保障、公共文化、公共体育、社会化养老等。依据公共产品供需的相关原理，区域人口与社会公共服务的关系实际上就是社会公共服务资源供与需之间的关系。

　　社会公共服务的供给水平反映了一个城市的综合实力，关系到所有区域人口的福祉。中共十七大报告将“注重实现基本公共服务均等化”作为统筹城乡发展、促进区域协调发展的重要手段。而人口的分布、年龄结构、收入层次、教育程度以及未来人口的态势都是实现基本公共服务“均等化”的基础。

　　社会公共资源作为公共产品，服务于一个或多个不同的人口群体，人口要素(包括数量、质量、结构、分布等)、社会公共资源或政府投入(包括财政投入、已有设施等)之间是一种互动互惠的关系。人口的规模、结构、分布、需求是社会公共资源供给的基础依据，也是评价社会公共资源配置有效性的重要衡量标准，社会公共服务则在满足不同群体日益增长的物质与精神文化需求的同时，也为人口素质的提高创造了条件；随着居民生活水平的提高，民众对优质社会公共资源的需求与日俱增，因而社会公共资源的空间配置对区域人口结构优化具有一定的引导作用。

　　二、上海人口发展变动与社会公共资源配置中存在的主要问题

　　社会转型期，居民对公共产品的需求趋于多样化与个性化，但长期以来社会公共服务产品与人口研究的脱节使社会公共服务产品的提供处于一个“政府供应什么，居民消费什么”的状态，居民在公共产品的消费和使用上缺乏自主权和主动性。现阶段，与人口构成和空间变动及居民多样化的服务需求相比，上海社会公共资源配置在一定程度上还存在着不匹配、不协调、不均匀等问题。

　　1.人口规模快速增加导致部分区域社会公共服务资源有效供给不足

　　进入新世纪以来，上海人口规模持续增加，对社会公共设施的刚性需求不断增大。虽然近年来上海市各级政府重视民生工程，不断加大对社会公共服务的财政投入，但相对于经济发展水平而言，本市教育、医疗卫生、公共文化、公共体育及养老等社会公共资源的供给相对滞后，尤其是在人口增长较快的近郊及部分远郊地区，现阶段常住人口与社会公共资源的关系处于较为紧张的状态。

　　以义务教育资源为例，由于受第四次人口出生高峰的影响，全市常住人口出生人数从2000年的10.3万上升至2011年的18万，全市幼托设施等学前教育资源日益趋紧，自2003年国务院提出进城务工人员随迁子女义务教育“以流入地政府管理为主，以公办学校接纳为主”的“两为主”方针以来，在沪接受义务教育的流动人口子女数量则从2000年的20.6万上升至2010年的49.7万，10年翻了一番多，闵行、宝山等人口导入区近年每年新建的学校在10所左右，但仍难以满足实际的需求。

　　2.人口结构变化引发社会公共资源配置的结构性矛盾

　　“六普”数据显示，过去10年上海的人口结构发生了较大变化，一是外来常住人口数量和比重大幅增加，2010年全市外来常住人口达897.7万人，占常住总人口的比重由“五普”时的23.59％增加到“六普”时的39.0％；二是老年人口数量大幅增加，60岁及以上老年人口已经从2000年的245.76万人增加至2010年的346.97万人，社会化养老服务的压力加大；三是人口国际化程度提高，境外人口总量达20.8万人；四是常住人口中高文化程度者比重有较大幅度提高，大专及以上人口规模从2000年的13.4％提高到22.82％。

　　社会事业相关理论表明，不同群体有着不同的公共服务需求，同时社会资源具有较高的收入弹性，人口受教育水平较高，对社会事业资源的需求层次及其要求也相应提高。近年来笔者在普陀、嘉定等区的问卷调查结果表明，上海本地居民认为所在社区最需要改善的是养老机构及老年服务、教育设施以及医疗卫生服务。外来人口前三位的需求分别是娱乐及文化设施、体育场馆设施和教育设施。由于目前的社会公共资源大多按照户籍人口配置，同时由于本市优质社会公共资源尚未做到均质化，因此区域人口结构变化及资源配置的非均衡性引发供需的结构性矛盾。

　　3.人口空间移动催生社会事业资源合理配置的难题

　　“六普”数据显示，上海人口的空间分布与再分布形成了新格局，由于城市改造、产业结构调整尤其是房地产市场的发展，人口郊迁化进程加速，中心城区人口大幅导出，近郊及部分远郊地区人口大幅增长；闵行、嘉定、宝山、松江等区常住人口尤其是外来常住人口增长迅猛，其中，闵行、嘉定及青浦三区的外来常住人口规模超过户籍人口，出现倒挂现象。“人户分离”现象加剧，人户分离人口占户籍普查人口的比重由2000年17.94％上升至2010年的27.36％。

　　由于城乡二元结构，上海郊区农村地区原有发展基础较差，公共财政投入相对于人口增长有所不足；近郊地区成为中心城区户籍人口的主要导入区，同时又是外来流动人口的主要聚居地，各项社会事业发展的起点较低，相对中心城区，社会事业设施资源较为薄弱；社会事业公共财政投入与群众日益增长的需求相比，有所不足，社会公共资源配置不均衡、不协调的矛盾日益突显。

　　导致社会公共资源有效供给及资源配置不合理的原因很多，一是财政投入不足，社会事业发展滞后于经济发展，同时房地产开发公建配套存在不到位；二是社会公共资源的规划及资源配置与人口变动的关联度不够，公共体育、公共文化设施等普惠型资源由于布点不均，导致公共服务享受不均衡的问题。某些以特定人群为服务对象的公益设施和社会资源按人口总量配置，但由于服务对象居住地域分布不均衡，从而导致资源配置不协调的问题，一定程度上影响了公共服务资源的使用效率；三是社会公共资源管理的体制机制存在瓶颈。社会公共服务资源配置采用分级管理，造成区域发展不平衡。部门利益及区域发展空间的限制，导致新老城区及地域内部发展的不平衡。社会公共资源由各相关社会事业部门具体掌控，分散化的管理体制直接影响了社会公共资源的管理效率。

　　三、上海人口变动和社会公共资源协同的原则与新思路

　　近十年来，重视社会事业发展和改善民生已成为各级政府施政的着力点。上海作为一个国际化大都市，根据人口特点和需求特征，进行合理规划，促使人口和社会事业协调发展。目前需重点解决的问题有:一、结合区域人口发展的特点及变动趋势，合理配置各项社会事业资源，提供有针对性的社会事业产品和服务；二、依据人口与社会协调发展的目标，优化社会事业资源运营和分配模式，解决与民生密切相关的社会事业发展问题；三、通过体制和机制的创新，形成人口与社会事业相关部门间的开放、合作与协调发展的大格局；四、构建一定的约束、激励机制，提高未来社会事业资源配置规划、建设的科学性，提高属地内社会资源的使用效率。具体的建议包括:

　　1.坚持以人为本，社会公共资源配置向居民最迫切的公共服务需求领域倾斜

　　政府提供的公共服务是否符合广大公民的实际需求，是衡量公共服务有效性的最终标准。因此，社会公共服务的供给要按照政府财政能力与轻重缓急，予以逐步解决，必须有明确的政策导向。一是完善投资决策程序，变“自上而下”为“自下而上”，政策的制定必须体现“民有所呼，我有所应”。二是必须以民生问题为导向。着力解决生存型需求的社会公共资源配置问题；发展型需求要兼顾大多数居民的需求；生活享受型的资源需求问题则应由市场解决。抓住当前最迫切最需要解决的公共服务问题，合理配置政府资源，调动社会资源，既减少成本，又提高配置效率。对普陀、嘉定、宝山等区不同类型城区社区居民的调查结果显示，学前及义务教育资源、养老机构及老年服务、医疗卫生服务是城市化地区社区居民需求最大的社会公共资源项目，政府应该重点发展。再如农家书屋，本是一些地区群众的创造，政府可以通过社区(村)的申报，给予一定物质和财力上的支持积极推进，而不是采取一刀切的办法，设立指标强行推广，结果导致有些社区(村)建成后空置或另做他用。

　　2.坚持统筹规划，社会公共资源的配置须与城市化进程相一致，与人口经济社会变动相协调

　　由于城乡二元结构及区域经济发展的差距，社会事业发展存在城乡发展不平衡、区域发展不平衡等问题。应在城市化过程中对与民生相关的公共服务项目进行统筹规划。一是重大社会事业项目和优质社会资源应向重点发展地区倾斜，以带动产业发展为目标。根据境内外发展的经验，社会资源配置在区域发展中能够对居住人口起到一定的导向作用，优质资源重点的配置能够吸引更多符合城市发展定位和产业结构转型的人才，改善人口的素质结构。二是快速城市化地区社会公共资源的配置应具有一定的前瞻性。“大建设、大调整、大发展”是快速城市化地区未来发展的主基调，社会公共资源配置既要满足当前农村居民的需求，又要适应未来城市化转型的要求。如将社会资源配置与人口向城镇集中、农村土地流转等工作有机结合，重视农村中心镇或集镇所在地的资源配置。三是社会公共资源的规划和调整应充分利用和吸收人口资料，将当前及未来人口总量和结构变动作为制定规划的基础。如对城市开发规划之前，积极对未来的人口发展趋势做出预测，并进行可行性论证，以防规划不留空间等现象的发生；发改委与规划局、人口办及人口计生委等部门加强合作，实现人口规划、土地规划、产业规划、社会事业发展规划“四规合一”。

　　3.坚持均等化服务，社会公共服务的供给和资源配置必须兼顾可及性和可获得性

　　快速城市化的过程是人口快速集聚的过程。对北京、上海等地的调查结果显示，外来人口数量快速增长，常住化、家庭化及本地化的趋势明显，其对子女教育、医疗卫生、文化娱乐等方面的需求不断加大。对于一些关系民生的社会事业项目不能一味地追求高档、领先等发展理念，在规划配置时，一要打破按行政区域设置的常规配置路径，以“最佳服务半径”为原则，扩大覆盖面，同时避免出现资源过于集中在某一区域的情况；二要依据居住人口的定位，发展多元化、多层次的社会公共资源服务模式，满足不同水平居民对社会公共资源尤其是基本公共服务资源的消费需要。

　　4.坚持可持续发展，社会公共服务的供给须在市场与政府协同共创下平衡发展，政府和个人公平地分摊服务成本

　　目前，社会生产力与人民群众日益增长的物质文化需求的矛盾在全国依然存在。政府要妥善平衡自身财力和基本公共服务需求，量力而行，尽力而为，最大限度满足百姓对基本公共服务的需求。一是面对居民的服务需求必须考虑如何干预的问题:是直接提供相应的服务、对相关服务进行监管，还是尊重服务对象的需要、发放补贴让人们自己购买服务？比如养老服务，是通过发展民办养老机构还是发展公办的为主？是补贴老人还是补贴养老机构？政府直接提供服务往往缺乏效率，而公共服务市场化，虽然能调动经办者的积极性，但也容易出现乱收费现象，从而改变公益性质。因此，要市场与政府协同共创平衡发展。二是需要考虑在政府和个人之间公平地分摊服务成本的问题。政府更多地关注基本教育、基本医疗等项目的制度设计、筹资安排和监管，制定服务的最低标准，为满足这些标准提供必要的资金支持，并强制推行。但均等化不是平均化，公益性不等于全免费。向服务对象收取一定的费用(即使是很小金额)可能有助于实现更合理的利用。如目前各种文化体育设施还相对匮乏，在供不应求的情况下，完全免费开放就可能带来秩序混乱、设施损耗加剧、维修经费跟不上等问题。

　　5.坚持高效利用，完善“政府主导、社会参与”的供给机制，构建“资源整合、互利共享”的善用机制

　　所谓高效利用是指科学高效地整合存量资源，切实有效地投入增量资源，以实现社会公共资源的最佳配置，发挥社会公共资源的最大功效。目前未满足且需求总量较大的社会公共服务项目，有的可能是社会公共资源总量不足所致，有的可能是社会公共资源总量有余、利用效率不高所致，有的则可能是两者兼而有之。应该通过存量调整和增量投入来解决社会事业发展的不足。如不同人群对公共体育、文化等资源的利用时间不完全一样，老年人主要是白天，年轻人主要是晚上，三口之家主要是双休日，错时利用场地资源，可以缓解资源不足的矛盾；也可以通过延长服务时间，来弥补发展空间的不足。一是完善“政府主导、社会参与”的供给机制。国际经验和国内实践都表明，政府应该在社会事业发展中承担主导作用，尤其应该为民众提供义务教育、公共医疗卫生、公共文化体育及养老等基本公共服务。但强调政府主导并不是要求政府独揽，除政府外，个人和私营部门也是福利服务的重要提供者。例如，在香港和新加坡，政府提供公共服务时，常常与私人部门合作，大力培育社会中介组织，充分发挥公共部门与私人部门的各自专长、资源和创意。二是构建“资源整合、互利共享”的善用机制。通过整合提高政府配置的社会资源的利用效率，弥补社会事业发展过程中资源利用的不充分不平衡，特别是要整合改进那些因利用效率不高而导致社会需求不能满足的项目。建立区域之间和区域内部的资源共享互利机制。对于提供社会资源，向社会开放的单位或部门，通过政府财政补贴或适当收费的方式，为其提供维持设施正常运转的费用(如设备更新、聘用人员等)。

　　(作者系华东师范大学社会发展学院人口研究所所长，教育部人文社会科学重点基地中国现代城市研究中心研究员，本文发表时略有删节。)

　　《东方早报》　　日期：2012年6月12日    版次：7    作者：吴瑞君

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