提要：面对日益严峻的贫民区问题，里约启动“法维拉计划（贫民区社区计划）”，主要从贫民生活改善与权益保护的新思路出发，强调人性思考与人本关怀，涵盖多项柔性举措。
“法维拉”，大都市难以抚平的伤痕
“法维拉”是里约热内卢贫民区的别称。拉美城市贫民区问题由来已久，在圣保罗、加拉加斯、布宜诺斯艾利斯等大都市，贫民区如同道道伤痕围绕着城市中心，与繁华都市形成强烈反差。而作为巴西第二大城市和最大海港的里约热内卢，同时也是巴西贫民区数量最多的城市之一，共有100多万居民居住在贫民区，约占总人口的六分之一。其中，位于城市东南部的罗西尼亚是拉美最大的贫民区，聚集近20万贫民。
历史上，贫民区长期处于里约城市发展的视野之外，甚至未能进入城市总体规划，多届政府曾试图采用强制拆迁、驱逐居民等手段，将贫民区移至城市郊区，但由于规模过于庞大，加上贫民搬迁郊区后通勤成本大幅增加，产生强烈抵触，暴力冲突时有发生。黑帮也趁机成为贫民区的“庇护者”，将贫民区转变为犯罪的温床，抢劫、谋杀、毒品交易等成为常态。长期以来，强硬的贫民区治理政策不仅没有取得成效，反而使问题更趋复杂，贫民区俨然已是自成体系的法外之域，政府对其中的违法事件束手无策，问题日趋严峻。20世纪末，里约逐步改变在贫民区治理中的强硬手段，转而采用“柔性治理策略”，使贫民区问题的破解出现转机。
“法维拉计划”，贫民区的柔性治理
20世纪90年代，面对日益严峻的贫民区问题，里约启动“法维拉计划（贫民区社区计划）”，主要从贫民生活改善与权益保护的新思路出发，强调人性思考与人本关怀，涵盖多项柔性举措。
一是明确贫民区合法性，承认土地占有者的使用权乃至所有权。贫民区原本大多是农民涌入城市后非法占有公共或私人的闲置土地而逐步形成，尽管并不合法，但因规模庞大而难以治理。1994年，里约改变此前一味取缔的做法，转而投入巨额资金，开展差别化的“城市非法居住区整治项目”，对一些有条件的地区给予贫民合法土地产权，贫民获得小块合法土地后改造住宅的意愿大大提高。至于部分因土地升值，无法原址获得土地的贫民，政府顺势推行异地安置，引导居民向市郊的新住宅区流动。据统计，里约政府在90年代中后期的城市化改造中，大部分资金都用于这类土地产权项目，而该项目在最初阶段就使2.3万块小土地获得合法的产权证明。
二是将贫民区改造为具备必要生活设施的健康社区。城市学家南希•卡尔蒂亚曾评价“法维拉”：“我们什么都缺，住房、卫生设施和医疗服务，你提到什么，我们就缺什么。”为此，里约20多年的实践探索，主要采用以下做法。首先，由政府投资完善基础设施与公共服务，为贫民区建设提供排水系统、垃圾处理、交通乃至休闲娱乐设施，并提供基本的医疗与教育资源；其次，以政府为主，鼓励贫困居民自行改造住房，以无偿或低息方式提供部分建筑材料和资金；最后，对拆除区域，尽可能选择原址重建，并增加附近就业机会，降低贫民通勤成本。如今，里约贫民区的生活条件已显著改善，贫民区98.1%的家庭用上了自来水，92.5%的家庭接入公共电网。
告别“法维拉”，更需要共同参与和包容发展
里约社会分化较为严重，连贫民区内部也存在分化对立问题，因此，贫民区设施与服务的改善固然重要，但要真正告别原来的“法维拉”，必须实现全社会对贫民的接纳与包容。其实，“法维拉计划”的重点并不仅仅在于改善住房环境，更在于促进城市与贫民区的包容发展。
长期以来，包括巴西在内的许多发展中国家往往依循益贫性增长模式，强调通过经济增长后的末端调节减少贫困，但并未取得预想效果。因此，实现包容性发展，使贫困居民在起跑线上就拥有公平参与的机会，这成为“法维拉计划”的又一重要经验。
吸取以往教训，在首个城市总体规划实施20多年之后，里约首次将贫民区纳入其中，1994至2000年间，城市规划共涵盖119个贫民区，为进一步治理奠定基础；不仅如此，里约人意识到要想使贫民区和贫民真正融入城市，实现包容发展，必须给予他们充分的尊严和社会地位，消除排斥与提供面包两者同样重要，前者甚至更重要。因此，更为艰巨的社会融合任务渐次展开。
在促进机会公平方面，2003年10月，巴西政府推出“家庭救助计划”，成为世界上最大规模的有条件现金转移项目。该计划旨在鼓励向贫困人群的下一代投资，防止贫困的代际传递，通过每月向最贫困家庭提供平均24美元补贴，提高儿童入学率，以及满足卫生医疗需要。
在贫民区社会建设方面，广泛开展居民自助活动，早期抵制政府驱逐形成的社区组织反倒成为主体力量。这些组织虽然规模与资源有限，却拥有良好的群众基础，不仅熟悉贫民区特点和居民切身需求，还能开展大量形式多样的自助活动，居民参与度极高。同时，这些组织便成为政府与贫民区沟通的桥梁，有调查显示，在贫民日常生活中占有重要地位的机构中，社区组织位居首位，远高于其他政府机构和非政府组织，甚至比位居第二位的卫生部门还高出约10个百分点。
不仅如此，里约贫民区治理的柔性策略还体现在对妇女作用的重视，由于妇女往往能够更好地掌管家庭经济与子女教育，有利于提高青少年教育水平，防止贫困代际传递。因此，妇女不仅作为帮扶对象，更成为可信赖的共同参与者。例如，有的贫民区安置项目规定，必须由妻子作为土地拥有者，这既防止妇女、儿童等弱势群体权益受到损害，也避免合法化后的土地被丈夫轻易出售。
尽管彻底告别“法维拉”仍任重道远，但是，里约无疑摸索到了正确的发展方向，柔性化的治理策略与包容性的发展战略才是根除贫民区问题的有效方式。
光明网 日期：2012年7月17日 作者：林拓
