试想一下，政府在规划城市邻避设施建设时应如何通盘考虑权衡利弊?

这是刚刚结束的2015年广州公务员考试的唯一一道申论试题，也被媒体评价为“一道很应景儿的题”。如果你是考生，你将如何作答?

“邻避”是指当地居民因担心建设包括垃圾焚烧处理厂、化工厂、殡仪馆等项目，对身体健康、环境质量等带来诸多负面影响，从而滋生“不要建在我家后院”的心理，同时采取一些集体反对甚至抗争行为。据媒体报道，自1950年起，西方国家发生了多次反对垃圾处理厂、变电站等公共设施建设在自家附近的抗议活动，被我国学者翻译为“邻避运动”。

中国的“邻避困局”正随着经济的发展和社会公民意识的提升，更加频繁而激烈。对“邻避效应”的认识和引导，也成为中国城市发展不可回避的课题。《法制晚报》邀请专家学者，对这份考卷给出他们的答案。

立项鼓励民众参与完善许可证制度

随着中国工业文明的逐步成熟，近年来“邻避运动”衍生出不少中国版本。大连、什邡等地均出现过此类活动，人们反对的对象大到石化、涉核、冶炼等经济建设项目，小到金融商务区或者垃圾焚烧厂的设立。由于当地居民不甘承受污染成本，衍生出对政府引进项目的抵制。

北京理工大学经济学教授胡星斗表示，化解公众信任危机，要靠政府在项目决策时提高公众参与度，充分听取市民意见和建议，做到全过程公开透明、合理合法，努力争取市民的理解与支持。他说，在西方国家，公共设施的建设都必须经由大众媒体知会公众，并有完善的议会制度保障居民的听证和决议。只有在协商和谈判的基础上，才能实现地方的善治和良政。目前，在我国，缺乏此类程序的保障。信息的不透明将为政府陷入诚信困局，也成为日后百姓集结“邻避运动”的根源。

政府和企业的缄默，确实加剧了公众的担忧。据《南方周末》报道，2014年，环保组织芜湖生态中心对全国在运营的160座垃圾焚烧厂飞灰处理和大气污染物申请信息公开，最终只获得56家焚烧厂的监测数据，其中含有剧毒空气污染物二恶英数据的只有10家。

西安政治学院副教授傅达林对本报记者表示，政府作为主导地方发展的指挥者，应当保证企业设立的程序正义。一方面应针对设立企业引入公正的行业环评，并将结果公示;另一方面，应设立公开的项目开发者和居民利益方的谈判机制，让其在事前完成充分的沟通。政府应保持中立者的角色，谨防成为经济项目背后的行政推手。

除去民众参与规划，保证其知情权外，完善排污许可证制度也是政府的必要前期工作之一。中国人民大学环境学院教授宋国君对记者说，环境治理不能简单通过向偏远地区迁徙项目解决，而应该运用先进的管理体制从源头把关。

他介绍了中西方现有排污许可证制度的差异：美国排放许可证制度不仅包括许可证的发放，也包括许可的技术标准、许可量的确定方法以及排放监测、排放报告、结果公示、公众参与等一系列监督机制。对排污许可证的持有者有着详尽的法律规定。我国排污许可证制度尚不完善，还处在“只发不管”的初级水平，这无益于地方生态长期的平衡发展。

监管扮演中立角色实现动态跟踪

4月6日，福建漳州古雷港经济开发区腾龙芳烃项目发生漏油起火事故，引发周边罐区三个储油罐爆裂燃烧，再次将PX项目拉回公众视野。

据媒体报道，在厦门、大连等地，都曾有市民反对PX项目设立在自己的家门口。

华东师范大学社会发展学院党委书记、社会学研究所所长文军表示，居民的邻避运动多源自对未知的恐惧，他们一方面担忧公共建设项目在环境不断变化的未来，究竟会对自己的生命安全和生活质量带来多大的破坏;另一方面担忧城市管理者的介入将有失公众偏颇。

胡星斗说，在项目落成后，政府最重要的职责就是监控与排险。政府角色应从自身利益中脱离出来，扮演仲裁者，并保持绝对的廉洁，公正执法、严格检查企业的安全、排污状况，不能干扰企业的正常运转，甚至夹杂政府的权力控制。只有这样才能实现企业与社区之间的生态平衡发展，并取信于民。

宋国君向记者介绍了美国政府对企业的监控措施，美国地方部门对于居民区周边的企业排污有着实时监控，并将信息公之于众。一旦发现排污超标，将有专人通知社区专员，并适时采取紧急应对措施，而这些机制在中国尚不完善。

对城市生态的动态监控，文军以早年间上海设立虹桥商务区为例，当初以经济发展为目标，虹桥商务区迅速上马，但在历经两三年发展后，其对周边大片居民区形成噪音污染等严重干扰正常生活的侵害问题已凸现出来。文军认为，城市与社会的发展应当以人为本，并实现动态调整，及时解决问题。当市政规划和功能开发背离了这一原则，也将误入歧途。

善后

建立谈判机制及时修正后果

正如宋国君所说，及时的应变措施也是完善的排放许可证制度中的重要一环。胡星斗表示，在发生问题后，实事求是的信息公开是政府行为的第一步。民众在不知道真相的情况下，将引发更大的恐慌情绪。

傅达林表示，政府应当及时反思自己在当初决策、监管中存在的问题，更重要的是建立起一套事后应急机制，这也是目前我国政府所缺失的。他介绍，目前我国地方政府应对突发事件多遵循碎片化的政策规则，而没有成体系的操作规范，使得部门之间相互推诿，造成时间拖延、事态恶化的案例并不少见。

而在西方发达国家，通常建立起完善的城市紧急事件处理办法，并且有一套说理机制，他们甚至聘请专业的公关领域人士完成信息公开、逻辑论证，以充分平息民众焦虑，获得民意支持。这样的行为规范在我们国家的法律体系中尚属空白。

对于后果的赔偿及修正，宋国君向记者介绍了国际通行惯例：谁污染谁付费原则。对于企业污染者而言，应实行完全自主赔偿，无政府补贴。对于居民垃圾回收等涉及社会公益事业的环保项目，可由公民部分付费，并配以财政补贴。只有将企业或者社会利益的受益者为自身获得的福祉付出的经济代价作用于改善小部分公共设施周边居民，才能实现社会公众利益的均衡化。

文军说，人是社会发展的核心，同样也是经济发展必须考虑的核心要素。所谓的城镇化发展，实则应该是“人化”的过程，而非物质化和技术化的强调。政府对地方发展的考量只有以人的需求和发展为前提，才能实现一方水土的真正可持续发展。

来源｜法制晚报　编辑｜戴勇　阅读原文