■财政教育投入4%目标已经成为具有高度政治敏感性、 动员各级政府和社会各界支持、 统一全党全社会思想认识的极为重要的教育政策目标。
■ 《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》 彰显了 “问政于民、 问需于民、 问计于民” 的执政理念， 是继教育规划纲要之后教育政策科学决策、 民主决策的又一范例。
■为避免财政教育投入的新政策重蹈过去4%目标落实的窠臼， 必须着眼于教育事业发展的改革创新， 把教育经费的增加与教育事业科学发展结合起来。
■胡耀宗
《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》 近日印发， 这是在 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》 明确提出到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%的目标之后， 我国中央政府落实教育规划纲要， 推动教育事业优先发展的新的重要举措，将会成为推动各级政府持续增加财政性教育经费， 实现财政教育投入4%目标的新引擎。
财政教育投入4%目标的历史谱系
财政教育投入的学理性话语是 “教育财政投入的外部比例”，是指一个国家或地区公共教育经费支出占国民生产总值GNP或国内生产总值GDP的比例， 是国际上普遍采用的衡量政府教育投入水平的标准， 简称公共教育支出或政府教育经费。 在我国目前的统计体系中， 没有公共教育支出这一指标， 但 “财政性教育经费”这一概念接近于国际上的公共教育支出概念的内涵。 我国的财政性教育经费包括国家财政预算内经费、 各级政府征收用于教育的税费、 企业办学中企业拨款、 校办产业和社会服务收入中用于教育的经费等4个部分。
我 国 政 府 在1993年 颁 布 的《中国教育改革和发展纲要》 中首次提出： “逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例， 本世纪末达到百分之四。”2000 年 这 一 指 标 实 际 上 只 有2.87%。 就在社会各界对4%指标纷纷猜疑是否需要继续沿用之时，2006年中共十六届六中全会通过的 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次强调： “明确各级政府提供教育公共服务的职责， 保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度， 逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。 ” 这是 《决定》中唯一的量化指标。 2010年7月颁布的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》 进一步明确 “提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4%”。2011年3月十一届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》 重申“2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4％”的目标，这是国家五年规划纲要中第一次在教育领域提出量化指标。 可以说，4%目标已经成为具有高度政治敏感性、 动员各级政府和社会各界支持、统一全党全社会思想认识的极为重要的教育政策目标。
我国政府从1989年开始向社会公开发布财政性教育经费占国内生产总值的比例执行情况。 统计资料显示， 在1989-2009年的21年间， 这一指标长期徘徊在3%以内， 上世纪90年代中期甚至只有2.4-2.5%左右。 2005年以后， 由于一批重大教育改革项目的实施，使得财政性教育投入比例呈现出缓慢爬升的趋势。 依据所能获得的 数 据 ，2009年 这 一 指 标 达 到3.59%。 根据财政部日前提供的最新数据，初步统计2010年财政性教育经费占GDP的比重达到3.69%，比2009年又有提高， 与4%尚有0.31%的差距，2010年全国财政教育支出占公共财政收入的17.6%。
2010年中国国内生产总值397983亿元， 以此推算财政教育投入14685.57亿元，差距1233.74亿元。
教育政策科学决策民主决策的范例
围绕着实现财政教育投入4%目标， 教育经济学、 教育财政学界进行了大量的研究分析， 提出了许多有针对性的政策建议和咨询报告。 笔者认为， 《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》 正是基于调查研究， 在吸收学科研究和社会公众的大量建议基础上出台的， 彰显了 “问政于民、 问需于民、 问计于民” 的执政理念， 是继教育规划纲要之后教育政策科学决策、 民主决策的又一范例。 具体来看， 基于调查研究的政策创新体现在四个方面：—— —坚持已经形成的财政教育投资的价值理念。 强调 “教育优先发展” 体现在经济社会发展规划优先安排教育发展， 财政资金优先保障教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要；在政府层级之间教育责任分担中，财政教育投资的主体是地方政府和有关部门，中央财政的投资原则是维护教育公平，投资方式是对地方特别是中西部地区的教育转移支付， 增加中央本级教育支出，发挥表率作用。
—— —把提高财政教育支出占公共财政支出比重作为落实法定增长的抓手。 《意见》 认真分析了财政运行的过程， 提出对于预算执行中超收部分要优先安排教育拨款， 强调预算执行结果要达到法定增长要求， 这将有助于解决近年来财政收入超收部分很少用于教育的现状， 况且财政收入超收部分额度较大。 由于近年来地方政府预算内基建投资增长缓慢， 教育事业基本建设经费主要依靠金融机构贷款和社会融资等途径， 《意见》要求提高财政教育基建支出占公共财政支出的比重。
—— —回应了学者以及社会公众对于热点问题的关切。 根据国土资源部公布的数据， 2008年全国土地出让总收入为9600多亿元， 2009年猛升至1.6万亿元， 2010年高达2.7万亿元。 扣除60%左右的拆迁征地补偿成本等因素， 2008-2010年地方政府的 土 地 纯 收 益 当 分 别 在 3800亿 、6400亿、 11600亿元左右。 专家认为， 土地出让收益是政府配置国有土地使用权获取的收益， 教育资金是政府用于公共教育投入的专项资金， 从现实的角度考量， 在二者之间建立一定的收支关系， 有助于筹集教育经费。 《意见》 显然吸收了学者和公众的建议， 确定将土地收益的10%用于教育， 实际上拓宽了现有的财政性教育经费来源的渠道。
《意见》 同时规定了 “统一内外资企业和个人教育费附加制度” 以及“全面开征地方教育附加” 两项措施， 相比土地市场筹资的不稳定，完善教育费附加更为长远。
—— —追求效率是政策恪守的又一旨要。 毋庸讳言， 我国教育经费在总体上短缺的同时， 使用效率不高、 管理粗放、 截留挪用、 分配过程中非制度化的专项转移过多等问题普遍存在。 《意见》在观照教育财政公平的同时， 把恪守效率视为应然选择， 对财政教育经费的分配、 使用和管理专门作出规定， 要求支持实施重大项目、 保障和改善民生、合理配置教育资源、 科学理财、 强化预算管理、 加强绩效评价等。 这些政策创新， 体现了财政教育资源配置效率的三层要义： 弥补教育市场失灵， 矫正外部性； 保护弱势群体，维护公平竞争环境；按照低投入、高产出的目标实现资源合理配置。
把实现4%的过程变成推动教育事业科学发展的过程
为避免财政教育投入的新政策重蹈过去4%目标落实的窠臼，必须着眼于教育事业发展的改革创新，把教育经费的增加与教育事业科学发展结合起来，可从以下方面重点投入：—— —重大项目引领。 按照我国国民经济近年实际情况增长9%以上的速度， 以及提高财政教育投入比例达到4%的目标， 2011和2012两年财政教育经费在2010年14200亿元基础上新增加额度将在6000亿元以上。
如何使用数量巨大的公共财政经费，考验政府的职能部门和各级地方政府。 为此， 中央政府的规划、 财政、教育行政等部门确定了10个重大改革项目， 并进一步细化为37个子项目、 425个改革试点项目。 在重大项目规划方面， 一是要把教育经费增长的使用与创新型国家建设、进入人才强国以及人力资源强国行列的战略目标联系起来；二是要把教育经费增长与教育促进经济发展方式转变联系起来，在国家重大项目的高端引领和带动更大范围的公众参与方面进行体制机制创新；三是要确保这些经费落到实处，改革见到实效。
—— —补齐教育发展的短板。 我国教育事业相对于经济发展水平适度超前的战略部署， 促进教育事业在世纪之交取得了义务教育 “普九”、 高等教育大众化、 职业教育大发展的成就。 但是， 同期教育经费的增长远远落后于教育规模的增长。
农村义务教育主要依靠教育集资和教育费附加， 高等教育基础设施建设依靠金融机构贷款， 学前教育经费主要依靠社会筹集， 历史欠账较多。 目前， 普通高校尤其是地方高校、 普通高中还贷压力沉重， 学校长期低水平运行。 为此， 以现行管理体制和财政体制为主， 辅以政府间转移支付， 尽快安排新增教育经费偿还历史欠债， 提高各级学校学生人均经费基本标准和人均财政拨款基本标准， 帮助学校将主要精力转移到提高教学质量上来。 在师资队伍建设方面， 增加政府财政对学前教育师资、 农村学校师资、 民族教育师资以及特殊教育师资的投入。
—— —攻克教育发展的难题。 教育改革的难题表现在， 区域之间、城乡之间经济发展的差距带来了教育资源分布的差异， 进而形成教育质量之间的巨大鸿沟。 工业化、 城镇化迅猛发展， 流动人口数量激增带来的学龄人口流动与现有的户籍制度限制， 职业教育文本上重视与现实投入中的洼地现象等， 扭转这种不良状况需要公共财政的巨大投入。 据测算，仅为了实现区域义务教育的均衡化，资金需求就达到上万亿元。 必须克服畏难情绪，将财政新增经费投向重点领域， 切实向农村地区、西部地区、民族地区倾斜，加大对职业教育的投入，增强职业教育吸引力，增加公共财政对流动人口子女受教育的资助，切实通过公共财政投入实现教育开发人力资本存量、促进代际流动、实现社会公平、实现民族富强的美好愿望。
—— —防止政策执行中的偏差。
教育财政投入政策执行中经常出现的问题， 一是上级政府投入责任的加大容易产生下一级政府的依赖心理， 造成财政投入的 “挤出效应”，而不是 “粘蝇纸效应”； 二是对地方政府的教育投入政策执行效果缺乏有效监控， 执行者的政策规避难以及时发现和纠正， 政策执行缺乏明确的考核。 解决的办法是政策监控及时跟进， 建立明确、 严格、 可操作的问责机制， 在每一个部门和环节上都明确责任、 规范操作， 对于违反规定、 失职渎职者立即启动问责程序， 并依法追究法律责任。
可以发现， 在中央政府的强力坚持和中央财政的引领示范下， 财政教育投入裹足不前的趋势已经得到逆转， 2012年实现4%的目标正在变成现实。 从长远来讲， 应该及时总结提炼， 将 《意见》 形成的促进财政教育投入增长的有效措施和做法制度化， 整个教育投入还应该充分调动社会教育投入的积极性， 形成教育经费稳定增长的长效机制。
（作者单位： 华东师范大学教育人力资源开发与管理研究所）
《中国教育报》 日期：2011年9月7日 版次：12 作者：胡耀宗
链接：http://paper.jyb.cn/zgjyb/page/1/2011-09/06/12/2011090612_pdf.pdf
