城市更新只有把人的需求嵌入空间布局、设施配置和运营服务，才能真正提升人民群众获得感、幸福感、安全感。
城市是现代化建设的重要载体，也是人民群众高品质生活的重要空间。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展由大规模增量扩张转向存量提质增效。城市更新不再只是老旧小区改造和老旧管网翻新，而是推动城市发展方式转型、治理体系重塑、空间价值再造的系统性战略行动。将城市更新从“工程建设”提升为“空间治理”来认识和推进，是建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的重要路径。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城市工作，深刻把握城市发展规律，强调人民城市人民建、人民城市为人民。2025年7月，中央城市工作会议明确提出，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，要求发挥国土空间规划统筹引领作用，规范空间复合利用，加大存量盘活力度，推动城市开发建设方式转型，促进城市更新行动提质增效。贯彻落实中央关于城市工作和城市更新精神要求，关键在于以空间善治提升城市更新质量，使城市更新成为推进中国式现代化的精彩篇章。
一、从外延扩张到内涵提升，深刻把握城市更新的时代逻辑
城市发展有其阶段性规律。在相当长一段时期，伴随快速工业化城镇化，新城新区建设和增量用地开发有力支撑了城市规模扩张和经济增长。进入新发展阶段，土地资源、财政能力、生态环境和安全韧性等约束更加凸显，城市发展单纯依靠外延扩张难以为继。城市活力和竞争力越来越取决于资源空间配置、空间品质和治理能力。正是在这一背景下，城市更新成为城市内涵式发展的必然选择。
所谓空间善治，就是坚持以人民为中心，把城市空间作为经济、社会、文化、生态、安全等多重关系交汇的综合载体，通过规划引领、制度协同、数字赋能、公众参与和精细运营，实现空间资源更加集约高效、公共服务更加公平可及、城市运行更加安全韧性、历史文脉更加鲜明延续。它要求我们超越“见物不见人”的建设思维，把住房、小区、社区、城区作为连续治理链条来把握，把设施更新、功能更新、服务更新、治理更新统筹起来，使城市发展既见物又见人。
从理论上看，城市更新的深层意义在于推动城市发展逻辑转换，从土地增量供给转向存量空间盘活，从项目建设导向转向全生命周期运营，由单一物理改造转向经济、社会、文化、生态、安全的复合治理，由政府单向推动转向政府、市场、社会、居民多元共治。只有把握住这一逻辑转换，才能防止城市更新异化为“形象工程”等。
二、从空间改造到系统治理，着力塑造城市更新的实践机制
以空间善治推进城市更新，首先要把人民急难愁盼作为城市空间更新的逻辑起点。老旧小区加装电梯、地下管网更新、停车秩序优化、无障碍和适老化改造、口袋公园建设、15分钟便民生活圈完善，都是人民群众感受最直接、最深刻的更新内容。建设“好房子、好小区、好社区、好城区”，不是四个孤立目标，而是从居住单元到社区生活、从公共服务到城市功能的空间品质连续提升。城市更新只有把人的需求嵌入空间布局、设施配置和运营服务，才能真正提升人民群众获得感、幸福感、安全感。
以空间善治推进城市更新，要把城市作为有机生命体来治理。城市空间不是静态的物理容器，也不是凝固的符号表达，而是人口流动、产业演进、交通组织、生态循环、文化传承和公共服务共同作用的复杂系统。一个片区的更新，往往牵动就业、住房、教育、养老、交通、防涝等多个领域。如果只做空间单点改造，可能“局部变美、整体失衡”；如果只重地上空间景观、忽视地下管网和安全韧性，就可能留下新的风险隐患。要把城市体检和城市更新一体推进，形成“体检发现问题、规划统筹项目、更新解决短板、运营评估成效”的空间治理闭环机制。
以空间善治推进城市更新，还要以制度创新破解可持续难题。城市更新涉及产权、规划、土地、财政、金融、建设、运营等多环节，单靠行政推动或一次性财政投入难以持续。要构建政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，完善多元投融资机制。对公共属性强、收益回收慢的基础设施和民生项目，要强化政府投入和政策支持；对具备经营收益的片区更新、产业更新、商业更新，可通过市场化机制吸引社会资本；对社区微更新、公共空间治理等事项，要健全居民协商、共建共治共享机制。城市更新的难点常常不在“有没有项目”，而在“有没有机制”。只有把利益协调、成本分担、收益共享、长期运营安排清楚，城市更新才能从一次性物理建设走向可持续空间治理。
三、从品质提升到价值再造，持续释放城市更新的发展动能和治理效能
城市更新不是简单把旧空间变成新建筑，而是通过功能重组、业态导入、产业升级和公共服务完善，提高空间使用效率和综合价值。一些老厂区、老仓库、老街区经过更新改造，转化为科技创新空间、文化消费场景和青年创业载体；一些低效用地通过混合利用、复合开发、交通导向开发，承载更多就业和生活功能。当前，扩大内需、培育新质生产力等，都需要高质量城市空间作支撑。城市更新要在“留改拆”并举中更加重视“留”和“改”，在盘活存量中创造增量，在空间优化中提升发展能级。
城市更新也是延续城市记忆、塑造城市气质、重塑历史空间的重要过程。城市之美，不只在高楼大厦，更在历史街巷、工业遗存、传统院落、地方风貌和市井生活。保护历史文化不是把老建筑封存起来，而是在应保尽保基础上，以用促保、活化利用，使历史空间融入现代生活。实践中，一些城市把老街区改造成开放式文化街区，把工业遗产转化为展览、设计、文创、休闲空间，把传统社区更新为兼具烟火气与公共服务的新型生活单元，既留住了“乡愁”，也带动了消费和就业。城市更新要防止“千城一面”，尊重自然肌理、历史肌理、产业肌理和生活肌理，让每座城市都在更新中做更好的自己。
数字化为城市空间治理现代化打开了新空间。城市信息模型、实景三维、物联网感知、城市运行管理服务平台等技术，能够提升城市体检、风险预警和公共服务调度能力。但数字赋能不能停留在“建平台、看大屏”，更要深入服务人民需求与治理场景。比如，通过地下管网数据整合提升抢修效率，通过社区人口结构和服务半径分析优化养老托育设施布局，通过城市生命线监测增强安全防范能力。数字化的价值不在炫技，而在让城市空间治理更加精准、协同、可感。
城市更新一头连着历史，一头连着未来；一头连着民生，一头连着发展；一头连着当下安全，一头连着长远竞争力。以空间善治推进城市更新，必须处理好几组关系：处理好局部改造与整体提升的关系，避免空间碎片化、运动式更新；处理好经济收益与公共价值的关系，防止更新异化为单纯土地空间开发；处理好保护与利用的关系，让历史文化空间在活化中传承；处理好建设与运营的关系，把后期管护、服务供给和治理能力纳入空间发展全周期。
从更深层看，城市更新是中国式现代化在城市空间中的生动展开。它要求我们改变过去依赖规模扩张的发展惯性，转向更加注重品质、效率、公平、安全和可持续的空间发展逻辑；要求我们把城市发展从“投资于物”拓展到“投资于人”、从“局部推进”拓展到“系统协同”。当老旧小区有了电梯和适老服务，当背街小巷有了整洁秩序和烟火气，当低效厂房孕育出创新企业，当历史街区更有活力，城市更新就不只是空间面貌的变化，更是空间治理能力的提升和人民生活的改善。
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作者丨黄忠华（作者为华东师范大学公共管理学院公共政策系系主任、教授）
来源丨上观新闻
编辑丨王越月
编审丨戴琪
