编者按：

    上海市第六次规划土地工作会议的举行，意味着上海新一轮城市规划进入修编的具体实施阶段。据悉，此次上海新一轮城市总体规划的修编过程与以往有所不同的是，将全面落实“开门做规划”的目标，公众将参与规划修编的全过程，实现政府、实施者与公众之间的良性互动，突出城市规划公共政策属性。近日，上海市政府参事，我校国际航运物流研究院院长包起帆受邀在《东方早报》撰文，针对如何进一步拓展上海新的发展空间畅谈自己的思考和见解。

　　上海地处我国沿海经济带与沿江经济带的交汇点，尽占我国黄金海岸线中部和长江出海口的优越区位，是长江流域及长三角区域的中心城市、经济龙头，肩负着我国建设国际经济、金融、贸易和航运四个中心的重任，又时遇中国（上海）自由贸易试验区建设的正式启动。上海面临极大的发展机遇，又面临空前的挑战，核心问题是上海需要新的发展空间。

　　一、土地已成为上海当前面临的最大资源瓶颈

　　目前，上海土地资源与空间发展遇到瓶颈。上海市域面积6787平方公里，根据相关规划，至2020年，上海建设用地总规模为2981平方公里，而在2010年时，上海的建设用地已达2830平方公里，时至今日，建设用地已所剩无几。

　　截至2013年末，上海常住人口2415.15万，其中户籍常住人口1425.14万，外来常住人口990.01万。按城镇用地计算，上海人口密度高达9589人/km2，其中中心城区16828人/km2，是全国人口密度最大的城市。

　　从宜居城市的标准看，建设用地占陆域面积的比例一般为30%。截至目前，上海建设用地总规模超过全市陆域面积的40%，高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市。根据最新文件披露，上海建设用地的终极规模锁定3226km2。接近全市陆域面积的48%。离宜居城市的目标渐行渐远。按照国家严控建设用地总量和保障新型城镇化建设的要求，对新增建设用地实行“稳中有降、逐年递减”的政策，这将给上海的发展带来更大的压力。

　　二、城市发展经验借鉴

　　从发展经历看，上海就是一个建立在滩涂上的城市，翻开6000年的地理史，上海64.5%的土地由长江泥沙堆积而成。仅解放以来，累计圈围滩涂面积1130余平方公里，使上海的土地面积扩大了19.7%，圈围的滩涂面积相当于现在的一个半中心城区。不断淤涨的滩涂给这个城市带来了一次又一次的发展生机，成为国家经济发展的领头羊。

　　纵观世界上许多沿海城市，都是在河口、海湾中不断因势利导地开发、利用潜在的港口、岸线和腹地资源建设而成的。在国内，我国已形成了“三大五小”（即珠三角、长三角、京津冀与辽宁沿海、山东半岛、江苏沿海、海峡西岸、北部湾）开发格局。如辽宁的“沿海五点一线”战略部署、河北的“曹妃甸和沧州渤海新区”、天津的“滨海新区开发开放”等。这些沿海城市通过土地资源的有效布局、调整、扩张形成开发新区或改革试验区，成为区域型或全国型的战略发展新空间、新地标。

　　纵观历史，横看周边，上海城市发展的步伐不应在我们手中止步，而应顺时而为，及早谋划2040年前的上海城市发展新格局。

　　三、再造一个“浦东”的构想

　　利用航运资源发展区域经济、利用滩涂资源拓展城市空间、利用拓展的空间实现城市功能置换、产业转型升级……这些既是国内外沿海城市发展的通用模式，也是上海历史发展的经验延续，是解决目前上海城市发展瓶颈的有效手段。上海要实现新一轮的经济飞跃，必须突破上海现有的空间禁锢和航运资源的瓶颈，充分利用上海土地的“可生”优势，寻求上海海上发展新空间。

　　在上海滩涂资源中，横沙东滩是一个集“区位、土地、泥沙、岸线、航道”等众多优势资源于一身的区域。横沙东滩西侧是横沙岛陆域，东侧是横沙浅滩，处于自然状态；北侧是北港航道；南侧是长江口北槽深水航道。整个横沙处在上海东北部、长江出海口及黄金海岸线中部之上。横沙东滩凭借其独特的地理位置，是上海可以重点考虑围垦成陆的宝地，经过市政府相关部门多年的努力圈围，已初见成效。

　　1.区位优势：横沙东滩位于长江出海口，扼守我国海岸线与长江黄金水道的T字形交点，通江达海。其背靠长兴海洋装备岛，用短距离隧道或桥梁连通后，即可经沪崇苏陆上大通道直抵上海浦东和苏北。

　　2.土地资源优势：目前，横沙东滩已批准促淤圈围的面积为112平方公里，已成陆17.3平方公里，在其东侧还有大片的滩涂可供开发，约370平方公里，最终可形成约480平方公里的土地资源。

　　3.泥沙资源优势：目前长江口深水航道、南槽航道、北港航道、港区支航道和码头前沿维护疏浚每年可产生疏浚土近1亿立方米。而2013年这些疏浚土上滩比例不足20%，大量的弃土外抛造成了资源和能源浪费。横沙开发可满足疏浚土利用和圈围造陆的双向需求，变废为宝，实现资源综合利用。

　　4.岸线资源优势：横沙成陆后可形成上百公里的深水岸线，可满足现代海洋工业、制造业、物流业等发展的需要。北侧约有50公里以上岸线资源，紧贴北港航道；南侧约有48公里岸线，紧邻长江口深水主航道，东侧可建大型挖入式港池。

　　5.航道资源优势：南贴长江口12.5米深水主航道，北靠长江口10米北港航道，东侧直接面向大海，可建20米超深航道。

　　6.开发总体成本低：新生区域，土地开发不占用农业用地、不涉及动拆迁，地块面积大，便于总体规划、分步实施。

　　7.开发技术成熟：我国在吹填成陆、建港等方面已积累了丰富的经验，初步研究认为横沙成陆开发符合长江河口自然演变规律，符合河口滩涂成陆、海岛发育演变的模式。

　　但是，目前横沙东滩仅作为上海市耕地占补平衡用地，没有明晰的长远规划指引，更没有为未来的港口岸线和将来土地的产业化应用做好前期预留，亟须从规划角度为横沙开发重新定位，结合上海自贸区试验成功后的扩区需求，谋划上海第二个“浦东”的美好蓝图，使之成为上海城市发展的新空间。

    （作者系上海市政府参事，华东师范大学国际航运物流研究院院长）

    《东方早报》  日期：2014年5月6日  版次：A3  作者：包起帆

    链接：http://epaper.dfdaily.com/dfzb/html/2014-05/06/content_886727.htm

编辑|董盈盈