●高端服务业务发展日新月异要求加速提高审批效率。治标之策是改革现有的行政审批制度。治本之策则在于变业务单一化审批制为多元化审批平台。
随着上海服务经济领域创新驱动、转型发展的不断深入，回应新兴服务需求、融合新技术、新服务、新平台于一体的新兴服务模式不断涌现、方兴未艾。该形势下必要的市场准入仍是政府秉承适度谨慎原则、规制服务业发展、维护公共利益的必要手段，并决定着服务业的产业组织形式及其企业平均规模。但是，基于工业经济时代的市场准入体制或对其抱残守缺将难以应对新形势下的挑战，前一阵子有关互联网租车、P2P等互联网金融及互联网药品零售等热点商业模式的运行及监管问题的激烈争论就至少说明了这一点。在眼下“向民生和创新寻增长”的长远发展思路指导下，中共中央、国务院已经发布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，上海也需突出“科技创新和制度创新双轮驱动”，回应新兴服务模式爆发的全新诉求、继续突破服务业市场准入领域、市场准入门槛、企业注册管理、经营业务审批环节关键瓶颈，驱动多元社会资本依法依规以多种形式投资发展服务经济并衍生新一轮优化生产生活方式、稳定/促进经济增长的热潮。
一、服务经济竞争和创新期待新型准入体制
（1）市场准入领域要更加开放
放松管制促进服务业自由竞争是全球范围内服务业规制改革的重要潮流。改革开放尤其是自贸试验区运行以来，上海在服务领域较大程度地放松进入规制，促进日益充分的竞争。在银行、证券、保险、商业零售等领域也已引入不同所有制的竞争主体，在很大程度上打破了国有经济独家垄断经营的格局。但是总体上看，上海在服务业市场准入领域上还需更加开明和开放，“身份论”（being）(国有制和外资偏好)观念需要更新，服务业“外资不少、国资不强、民资不足”的现象仍需重视。突出表现在两点。
一是允许公平进入方面还需拓展。垄断经营依然是严重制约上海某些高端服务业发展的重要因素。“非公经济36条”已明确提出要“放宽市场准入”，但至今权力配置资源依然严重存在。国家虽然对民营企业等非国有资本出台了很多方向性的支持政策，但在实际落实中，对于很多产业领域，各级政府及其部门以维护国家经济安全或者国计民生为由并不对民营企业开放，很多政策也缺乏细化可操作性的配套办法，让企业感觉始终隔着一层玻璃，能看得到政策落实后的“美好前景”却实质上无法进入。例如银行、证券、保险、电信、民航、铁路、教育卫生、新闻出版、广播电视等过度垄断的高端服务业领域，尽管早已宣称放宽市场准入，但是至今仍保持着十分严格的市场准入限制，始终没有全面向社会进行实质性开放。又如，铁路交通作为中国普通民众所倚仗的最重要的长途交通工具，市场长期处于供不应求，政府经常使用价格杠杆、加强监督抑或打击票贩子等措施仅仅是治标之策。而根据国务院颁布的《中长期铁路网规划》，到2020年，全国铁路营业里程要达到10万公里，平均每年投资额在1300亿元以上，其中资金缺口在600亿元左右。中国民营资本非常充足，因此铁路系统的根本症结不在于资金短缺无法扩容，而是民营社会资本无法真正介入，这将长期限制中国铁路行业的大发展。如今，上海服务业固定资产投资中，国有经济投资仍然占据50%以上，大大高于工业领域的同一比重。结果之一就是导致这些原本最能容纳大学生等高端服务业人才就业领域的就业空间大幅度缩小，就业容纳人数极其有限。
二是允许公平竞争方面还有障碍。总体上看，民营资本进入门槛在不断降低，但是具体的项目和措施很少，导致竞争不足，这是制约上海某些高端服务业发展的又一重要因素。一些高端服务业领域早已宣称要引入市场竞争机制，但是至今仍然仅限于原有国企“分拆”之后企业之间开展竞争，增量竞争主体引入还很不够。而且一些地方政府以提高产业集中度、资源整合、兼并重组、节能减排、科学发展的名义实行“大吃小”、“国吃民”。上海银行业长期主要偏向为本市重大项目建设、重点产业和企业资金引进等领域提供项目融资、银团贷款、并购重组、资产管理、财务顾问等金融支持。即使在民营经济或者民间资本可以进入的领域，民营企业在一些领域仍然受到实质性的歧视性待遇，从而在与过于强大的国有垄断（寡头）企业竞争中处于不平等的竞争地位，造成民营资本因为缺乏安全感和竞争动力而被“弹出”，或者只能求助于寻租（公关关键人物）。结果之一，相当一部分民间资本过度流入资产市场，甚至把资金转移到境外再进入境内，成为引起资本市场（证券和房地产）动荡、泡沫以及提升人民币升值压力的重要因素。结果之二，围绕稀缺资源产生很多腐败现象。例如，民航业“航权协调费”就成为管制者的管制租金，也是引致民航业陷入腐败案频发漩涡的重要诱因。
（2）市场准入门槛要更加合理
合理的市场准入门槛是促进服务业市场有序竞争、健康发展的重要因素。上海服务业市场准入门槛还存在准入制度缺乏弹性，不能做到因地制宜，协调发展。
一是服务业准入门槛在具体行业上缺乏弹性。首先，部分小规模经营的一般性服务业市场准入门槛过低。为培育服务业市场主体、搞活流通扩大消费、加快服务业发展，中国一般性服务业市场准入门槛已经大幅度降低。例如，除法律、行政法规另有规定的之外，对一般性服务业企业(商品批发类/商品零售类以及科技性开发、咨询、服务类公司)降低注册资本最低限额。支持投资人以知识产权等非货币财产出资设立服务业企业，非货币财产出资比例最高可达企业注册资本的70%。中国国家工商系统还要求各级工商行政管理机关一律停止执行那些法律、行政法规和中国国务院决定未设定而一些部门和地方自行设定的服务业企业登记前置许可项目，大幅度放宽服务业企业登记注册条件。同时，工商行政管理机关对《国民经济行业分类》未包含的服务业一般经营项目可根据企业申请灵活核定能体现其行业和服务特点的经营范围。门槛过低往往成为过度竞争、无序经营的重要诱因。导游市场（存在大量兼职导游）、证券分析师行业(存在大量兼职分析师)以及房地产中介行业（大量经纪人资格证冒用）的乱象丛生就是力证。
其次，部分大规模经营的特种服务业市场准入门槛则显得过高。例如，在成品油市场，根据中国商务部已经出台的《成品油市场管理办法》，2007年1月1日起非公企业可以进入国内成品油批发经营领域。但《办法》同时要求，申请经营权的企业其油库容积和注册资金应达到1万立方米和3000万元人民币，这一政策性的高门槛几乎把所有民营油企排斥在外，因为全国能够达到这两大限制标准的民营企业凤毛麟角。又如，很多很大程度上依赖人才的服务业在市场准入标准上严格规定申请企业须具备一定数量的专业技术人才，例如要申请具有一级资质的房地产企业，需要40位有专业职称的建筑、结构、财务、房地产及有关的经济类专业管理人员，20位中级以上职称的管理人员，4位持有资格证书的专业会计人员。但是人才匮乏的局部地区和个别企业很难达到这样的要求，不得不通过借用相关人才在本企业挂职（挂证）的方式来获得进入资格，而这些人并没有真正能提升企业管理层次和市场运营能力。另外，招商引资过程中为提升质量而规定的单位土地投资强度标准也不尽合理，因为现代服务业的发展对人力资本而非金融资本的需求相对更高，针对现代服务业的单位土地投资强度应该低于制造业。同时，市中心高昂的地价标准、服务业普遍高于制造业的水、电、气价都对必须进驻交易成本更低的市中心地区的高端服务业企业形成较高门槛。对于民营企业式微、需要通过非公企业参与推动服务经济创新发展的上海来说，过高的准入门槛将发挥太强的反竞争效应从而阻碍一些特种高端服务业在高质量、高频度竞争环境中不断壮大。
三是服务业准入门槛在具体地区上缺乏弹性。上海从市区、近郊到远郊，服务经济发展水平总体上呈梯度递减的趋势和状况，然而上海各区服务业仍采用与市区近乎相同的较高的市场准入标准，缺乏地区意义上的灵活性和适应性。对欠发达郊区而言，显得标准过高，这将限制企业进入，对发达市区而言，显得标准相对较低，又可能导致行业规模盲目扩大，行业内部企业良莠不齐，扰乱经营秩序，引起过度竞争。因此，很有必要确定分别适应于郊区和市区发展现实和需求的服务业准入门槛。
（3）企业注册管理要更加灵活
上海既有注册管理体系还需要继续完善才能有效满足服务业务创新和产业融合的需要。上海服务经济的发展转型伴随着大量而普遍的服务业务创新和产业融合，这将推动服务业分工更加细致、专业化程度不断提高，从而对工业经济时代形成的基本上已经成熟、结构化（固化）的注册管理系统提出灵活性上的挑战。具体来看体现在两个方面。
一是服务业业务创新产生了许多现有注册系统没有包含的新兴业务。随着国际金融中心、国际航运中心、科技创新中心等的业务内涵（涉及航运、分拨中心、第三方物流、有色金属集散、保税展示、船舶租赁、船舶保险、科技金融等）被不断挖掘，新兴服务业务层出不穷，相关的企业注册申请也出现业务确认上的困难。比如，一些时新的供应链管理有限公司采用欧美国家非常推崇的提供集成服务的“供应链管理”模式，基于企业自主研发的实时交易管理平台，对从供应商到最终用户的整个供应链环节进行整合和优化。客户只须告诉供应链管理公司需要什么，然后就等货到签收，供应链管理公司全面负责中间所有非常繁复的流程环节。该公司向上面对数以万计的产品供应商；向下为全球数以万计的客户提供服务，触角还伸向单证执行、物流运输、仓储服务、保险代理等各环节，整个过程分成七八道“流水线”工序。由此看来，这类企业既像IT企业，又像运输企业，又像进出口贸易企业，而参照现行国民经济行业20个门类98个大类，在工商登记注册时往往很难找到能够匹配的门类。而且注册之后还可能面临无运输资质开不了运输发票、境外客户要求外币结算等难题。
二是产业融合发展面临纵向分割管理的限制。在市场供求双方的创造性驱动下，服务业之间及服务业和其他产业之间往往相互依存、融合发展。尤其是软件产业、创意产业、文化产业等第三产业活动的具体实施表现为典型的跨部门的“一站式”供应以回应用户的“一站式”需求，其业务特点和管理归口涉及现有的多个政府部门，这类企业的设立、运行和业务监管需要与多个政府部门有效对接。但是既有的纵向分割管理体制下，产业之间相互联系和融合就受到限制。在这方面，联席会议制度以及利用举办大型活动提供服务业融合发展契机是一种比较有效的办法，但是难以从体制上一劳永逸地加以解决。
（4）高端服务业务审批效率要更高
上海目前不少高端服务业务审批总体上仍然承袭工业经济时代的审批制，很多业务的审批要等国家出台通知才能办理。在这种审批制度框架下，业务准入程序复杂而繁琐，不同行业有不同的程序，由于涉及不同部门，企业要想获得业务准入资质必须来回游走于不同部门之间，而且不同部门在审核申请资料时还可能相互冲突。另外，申请业务准入过程中，国有资本与政府相关职能部门因为同属国家而有天然的进入优势，国家对外国资本则有明确的优惠政策和简化的准入流程，民营资本往往要独自面对复杂的规章制度和各层人事关系，导致“寻租”现象频现，企业往往为获取业务内容准入和程序准入方面的信息付出大量交易成本。同时，各个行政职能部门都希望嵌入市场准入流程中获得相应的审批权，以谋取相关行政得益（例如利用职能便利强制收取一定的费用），这就使得业务准入陷入恶性循环，企业被动周旋于行政事务部门之间，业务审批时间很长，通常一个项目申请下来要一到两个月。这种低效的审批制度尤其将给依赖产业融合和业务快速创新的高端服务业务发展带来限制。目前国内飞机、船舶公司70%的融资需求都被境外机构垄断，与中国金融监管部门低效的业务审批制度就不无关联。
二、响应服务经济竞争和创新诉求改进市场准入
（1）拓宽服务市场准入领域
开放服务市场准入领域的关键是按照市场化主导、国民待遇以及竞争中性的原则针对民营资本和中小企业开放服务市场准入领域。在这个问题上，目前“放宽市场准入”的提法和做法还带有明显的被动性、“身份论”和歧视性色彩，因此还很保守，没有触及到“权力配置资源”问题的根本。真正的开放是要对所有服务业投资人（包括民营资本投资人）的义务、权利和权益做出法律制度上的根本保证。具体来说，包括两个方面。
一是确保服务业市场公平进入。摆脱“身份论”（being）观念，树立“行为论”（doing）观念，遵循“非禁即准入”（负面清单）的原则建立公开、平等、规范、稳定的服务业准入制度，允许各类社会资本进入国家法律、法规未明确禁入的服务行业和领域。出台相关法令，从法律意义上保障：凡是没有明令禁止的服务行业和部门，都要对民营资本开放；凡是对外资开发的服务业投资领域，都要对民营资本开放；凡是实行优惠政策的服务业领域，其优惠政策应同样适用于进入该领域的民营资本。例如，适应PPP运行所需加快出台基础设施特许经营法，从固定资产投资角度扫清民营资本投资垄断性服务业的政策障碍。同时，对于那些与这种法律精神相违背的部门政策措施要加快坚决清理，并在统一、公开的政务平台上及时披露，确保所有市场主体及时准确地了解政府服务经济方面法令、政策和发展规划的最新进展。
在这些法律保障下，存量意义上，深化电信、铁路、邮政、民航等垄断性服务行业改革，切实推动国有资本从一般竞争性服务业领域适当退出，引入民营资本实现投资主体多元化，激发服务市场民间主体活力，拓展非公有制服务经济发展的市场空间。增量意义上，弱化服务经济项目的建设、投资和经营的垄断色彩，在立项、论证和预算环节发挥市场的独立监督作用，利用民间资本逐利本性提高服务业技术研发动力、合理化服务业投资方向和融资渠道。
二是促进服务业市场公平竞争。创造各种机制（例如第三产业产权交易市场和银行的中小企业信贷引导等），打破各种不合理的行政垄断，创造平等的服务业市场竞争环境，确保中小企业和民营资本同享政策溢出效应，充分激发民营资本在服务业领域的精明动机、想象力及创业创新实践精神，培育与上海服务经济发展转型密切相关的高质量服务企业、高价值服务行业。关键在于从存量意义上强调允许进入和允许竞争并重，改变仅限于既有服务业国企“分拆”之后企业之间开展竞争的做法，真正准许新增市场主体进入服务业并确保其可持续经营权力的安全，充分发挥非公有制企业的“鲇鱼效应”，促进在位企业和整个行业提高效率。对一些短期内难以完全开放的行业，加快实行政企分开、政资分开、政事分开，积极引入市场机制、开展竞争、提高效率。例如新加坡政府在展览业上除占地60000平方米的新加坡博览中心由政府贸工部所属之外，其他展览场馆均为私营，由相关企业按照市场需求自由竞争和发展。
（2）增强市场准入门槛弹性
优化服务市场准入门槛的关键不在于一味地降低门槛，而是从服务业健康可持续发展的要求出发增强准入门槛的弹性。至少短期内上海要适应服务业行业和地区意义上的二元格局，灵活设置服务市场准入门槛。
一方面，对于高增值、技术密集型、资本密集型、人才密集型的“火车头”行业（例如现代服务业集聚区、新型服务业产业园、总部经济等），要在考虑必要的规模经济的基础上适当降低准入门槛，促进行业竞争。同时对这些“火车头”行业的招商引资还要降低单位土地投资强度标准，在土地使用问题上实行逐年缴纳土地租金的年租制度，在水、电、气价方面促进与制造业并轨。而对于低增值、劳动力密集型的“后盾”行业(例如旅游、文化、娱乐、社会及个人服务等)，则要适当提高相应的准入门槛，避免低水平、低质量和无序化竞争。
另一方面，对于特定行业根据不同的经营范围和权限设置相应的准入门槛。这样可为社会资本量力而行进行投资提供更丰富的选择空间，从而创造多个层次更具竞争性和创新创造活力的市场区隔。例如香港银行业1981年起就基于行为观（doing）实行三级银行制的市场准入门槛。该制度下，持牌银行、有限制持牌银行和接受存款公司，统称为认可机构。当时持牌银行最低实收资本为15亿港元，其存款数额和期限不受限制，可提供包括零售性和批发性业务在内的全面的银行服务；有限制持牌银行最低实收资本为1亿港元，只可接受50万元以上的存款，期限不受限制，主要从事批发性和投资银行业务；接受存款公司最低实收资本为2500万港元，只准接受10万元或以上的存款，而且存款期限至少为三个月。
再一方面，对于急需大力发展、承转就业人口但是发展水平较低的郊区服务业，所在城镇规模、居民整体富裕程度、人才储备以及经济发展水平还比较有限，制定的服务业市场准入标准要适当降低，以促进上海“城乡一体”新战略下各地服务业更加协调地发展。
（3）改善服务企业注册管理
服务经济发展飞快，适应高收入诉求的高成本时代已经到来，创新性、创造性和高附加值发展势在必行。在服务企业注册管理方面再也不能囿于套用现成条文和目录，阻碍服务企业的创新性发展。在企业注册上要站在利于优化服务生产和消费的高度，从企业创新服务业务和产业融合发展的实际需求出发，改善企业注册管理，促进服务经济细分化、差异化和融合化发展，弱化服务经济发展也出现同质化、重复化、概念化趋向。
在战略性举措上，要适应模仿型、排浪式消费格局逐渐结束的形势秉承培育本土行业标准、促进领先服务市场（lead service market）发展的原则抢占服务经济分类标准竞争的制高点。在服务企业注册问题上，谁掌握服务经济分类标准的制定权，谁就将占领服务经济竞争和发展的制高点。上海要率先为企业响应个性化、差异化服务需求而创新服务并寻求市场准入的诉求而快速走向开创型、引领型服务产品（包括食品质量、安全性检测以及机动车、电梯和其他耐用设备全生命周期的质量、安全、环保性检测等）审批制度。眼下尤其需要继续采用并完善备案制下的工作思路，不断总结提炼服务经济细分化、差异化和融合化发展的共性经验，率先重点建设战略性新兴服务业的自有分类标准，力争成为国家的相关标准，尽快抢占本领域分类标准竞争制高点，同时也为上海日后服务统计体制改革完善提供划分标准和口径上的支持。
在战术性举措上，要为新兴服务企业注册便捷化创造条件。一方面，对创新性、示范性强的新业态服务企业，在营业场所、冠名、投资人资格、行业类别、业务范围（包括各种资质）、连锁企业登记注册等方面适当放宽条件。比如，放宽营业场所方面，从事设计、咨询、中介等不影响公共利益、周围环境和居民生活的企业及个体工商户，其申请者已取得合法产权或使用权的住宅，经社区物业管理机构（或业主委员会）出具同意其从事经营的证明，可作为经营场所办理登记手续。设在工业园区、开发区的服务类企业，未取得房屋产权证的，提交园区管理委员会的场所证明文件，可办理工商登记手续。放宽冠名条件方面，对于实缴注册资本达到一定规模的贸易型企业以及专业科技研发、专业广告、专业咨询企业，均可申请冠上海市名。旅游休闲、商贸流通、交通运输、教育文化卫生、房地产、建筑劳务和金融保险等服务业行业需要冠市名的企业可自主申请冠市名。连锁企业登记注册方面，除有特殊规定外，服务企业设立连锁经营门店可持总部连锁经营相关文件和登记材料，直接到门店所在地工商行政管理机关申请办理登记手续。
另一方面，工商部门要牵头做好相关部门的协调，打破纵向分割管理的困境。例如，工商部门要主动与政府各部门积极沟通与协调，力争在税收、卫生许可、环评、消防、海关、进出口、质检等方面提供尽可能完整的一站式服务平台，减少和规范行政性审批事项，降低收费标准，并协同相关部门加强在税收、用电、用水、用气价格、投融资以及实际运营等方面对服务业重点领域的支持力度。
（4）提高高端业务审批效率
高端服务业务发展日新月异要求加速提高审批效率。治标之策是改革现有的行政审批制度。例如，强调政府对市场经济的从属性和对市场经营主体的服务性，分层次下放业务审批权限，严禁有关部门利用行政便利非法收费，增加审批人手，提升审批专业化水平，合理减少审批环节和时间，提高审批效率，最大程度发挥电子政务的透明度优势，增强审批公正性。这种思路可能见效较快，但是一旦发生问题和风险（比如市场和违约风险）便难以处理，最终可能连上海政府及其国际金融中心、国际航运中心和科技创新中心的声誉也会受损，得不偿失。
治本之策则将在于变业务单一化审批制为多元化审批平台。综合引入备案制、准入制、项目评估制和许可拍卖制，促进行政审批平台的多元化。对于传统的业务审批制，要坚决实现行政审批与行政收费的分离，从源头上消除不合理的审批行为，并积极完善“一站式”审批服务和发挥电子政务优势。多元化审批平台中的备案制则意味着要通过修订相关法例使上海具备各种服务经济所需的有别于工业经济活动的特定平台（注册、监管、税务等方面），政府也可负责地对外推广这一服务经济发展平台。至于平台建成之后推出什么服务业务和产品，则由市场主体自主决定。这种思路虽然较难估计成效，却也利于加快服务业务上市，快速提升市场业务丰度和厚度，同时利于避免政府和市场所冒的巨大声誉风险。例如，香港为发展伊斯兰金融业务就走出一条平台导向的备案制之路。香港因应伊斯兰律法的规定微调现有的法律体系并修订有关条例或者制定适当的监管和税务法则，为伊斯兰金融创造一个比较公平的制度环境，消除在港开拓伊斯兰金融业务的法律和监管障碍。具体包括，2009 年2 月《财政预算案》就提出修改或厘清印花税、利得税和物业税等具体安排，建议为伊斯兰金融产品的出售和回购提供一个与传统金融产品公平竞争的环境。2010年以来，香港金融管理局继续推进各项促进香港伊斯兰债券市场发展的工作，其中包括修订《税务条例》（第112 章）及《印花税条例》（第117 章）的准备工作，目的是在税务责任方面为常见的伊斯兰债券种类提供一个能与传统债券公平竞争的环境。而且在实施有关修订前，该局已于2009年11月向业界发出参考资料，方便他们就伊斯兰债券的发行及交易申请税务豁免。
阅读原文
作者｜侯仕军（本校商学院副教授）
来源｜东方早报
编辑｜吴潇岚
