在国内，上海公共绿地建设无论是量还是质均属于前列，2006年人均公共绿地面积已达到11平方米。在投资方式上，政府虽是主导者，但在一些具体项目上，也对一些创新方式进行了探索。

但是，随着上海步入建设国际性大都市的阶段，公共设施需求将飞速增加，如何合理筹措、安排各方面的资源来建设公共绿地及其他公共设施，是城市管理者需考虑的。

考虑到城市公共绿地是一种准公共品，无法直接利用市场机制，因而其供给受到多项制约，会出现投资不足的局面。所以有必要对其进行系统的分析，可以根据公共绿地的不同性质特点来引入不同的投资方式。

城市绿地的准公共产品性质

城市绿地不具备完全的非竞争性和非排他性，因而是一种准公共产品。正由于它不是完全的公共品，不同于**、教育等，其产生的效用具有了一定的私人性。在供给上，也相应地并不需完全由公共资源供给，这为市场机制或其他私人资源进入确立了基础。

城公共市绿地另一个典型的特征就是具有正外部效应。公共部门经济学认为存在正外部性的产品会供给不足。如果私人承担具有正外部性的产品的成本，而受益的其他区域或主体无需承担任何成本，则私人很可能并不情愿独担成本而让其他单位无偿受益，于是私人便会缺乏供给具有正外部性产品的积极性。所以现实中要让私人参与公共产品的供给，需要解决“外部性”内部化问题。

然而，由于缺乏针对公共绿地“外部性”的内部化机制，城市绿地建设的外部贡献往往被无偿占有，所以目前的公共绿地投资主要是“政府投入为主”模式。这种模式主要是以地方政府为投融资主体，主导融资引贷等一系列重要活动，利用财政资金，统一协调和组织实施城市绿化项目，且其作为此过程中的信贷担保人。但这种模式也存在难以避免的缺陷:政府作为非市场机构，缺乏竞争，没有动力降低成本，效率低下，且会发生“寻租”现象。公共资源毕竟是有限的，相较于投资其他公共品，在特定时期，政府投资绿地的动机也不足(重要性排在后面)。因而由私人提供公共产品是一种可行选择，甚至有时是必要选择。由于城市公共绿地具有的以上这些性质，可以根据每个项目的具体特点，设计适宜的投资方式。

政府主导公共属性明显项目

对于绿地公共属性明显，受益面广，外部性强，一般不考虑竞争性、不宜有排他性安排的项目，宜由政府主导投资建设，通过税收等方式来弥补运作成本。如城市中心绿地、大型广场绿地等。此类项目可以带来多方面的正外部性，但其中除了泛化的环境福利等，能够显化的受益者主要是绿地周边的地产拥有者。由此可以追索相关的成本，以弥补投资不足。

目前有三种途径可使政府与地产拥有者达到双赢的效果:一是政府在建设维护绿地的同时繁荣绿地周围甚至地下经济，从而使得从商户中所得的税收增加，以此减轻政府的资金压力；二是按照“谁受益谁负担”的原则，政府采取与公司合作的方式，即由政府负责城市公共绿地的修建、管理、经营，由合作公司出资，绿地建成后，该公司可以获得绿地周边土地的优先购买权；三是对绿地周围的地产拥有者收取一定的费用以弥补用于绿地建设维护的资金。

如上海人民广场是典型的由政府建造并繁荣周围及地下商业经济，从而获得税收来进行资金回笼的例子，人民广场综合地铁线的建设，在车站附近开发了香港名店街和迪美购物中心等地下商业空间，地面上为绿地，形成带有生态特色的绿化广场。通过人民广场的绿地开发，不但较好地解决了上海人民广场地段土地不足，交通拥挤的矛盾，还改善了环境，发展了经济。而且，政府从繁荣的经济中获得的税收也就相应的增多，从而补足用于绿地支出的资金。

这种投资方式某种程度上是“庇古税”的延伸，理论上可以使得公共绿地的外部效应内部化，但存在着实践性的缺陷:

1.地段、房情的局限。类似人民广场绿地的建设方案，地段的选择就显得尤为重要，若地段未选择好，政府繁荣经济的政策失败，不能繁荣经济的同时还会引起周围商户的亏损。此外房情也会有严格的限制，只有开发用作商业区且目标为大型项目商业区才更为适合，因为规模经济的存在，只有在周围开发够多的商户，所增加的税收才能够抵上用于绿地建设维护的资金，不仅不适合小型项目的开发且不适合住宅等开发项目。

2.潜在的寻租、设租问题。如果考虑优先购买权的方式，则绿地周围土地的优先购买权到底给谁很难解决。政府的监督制衡机制还不健全，企业拥有强大的公关优势，设租、寻租趁此契机必然会发生，不公平现象随之而来。

3.收费的争议。至于向周边业主收费的方式则存在程序和政策的问题，可能会与国家的方针政策相违背。所谓“公共”绿地，即是公共投资，岂可通过向个别私人收费来营建？再者还有这样一个难题，正外部性对周边业主的影响是不同的，这与他们的个体特征甚至主观体验有关，而且，外部受益者可能并不确定、具有流动性、分散、数目又多，如此种种，导致很难向他们收取合适的费用。因此，以收费来解决此类公共绿地外部性内部化显然存在更多操作性问题。

共同投资区域绿地和园林

对于其外部性相对集中(如绿地面向对象主要为某一特定区域)，具有一定的竞争性(过分拥挤则会损害绿地，损害每个人的休闲质量及损害公共利益)和一定的排他性的绿地，可以考虑由政府和私人共同投资建设经营，如区域绿地和园林设施等。

政府和私人合作投资可以优化资源配置。一则在其公共性的一面，由政府投资，理所应当，解决投资意愿的问题。而在其具有一定竞争性和排他性的一面，由私人来运营，既可以发挥其管理效率，节约资本，也可以通过收费方式方便收回部分正外部收益，弥补投资不足。

政府和私人共同投资的方式主要有以下两种:一是完全合作，共同投资、管理和经营；二是前期由政府投资，后期维护和经营由园林公司负责，各自按合同对经营利润进行提成。

目前较常使用的一种投资方式是政府投资开发，再找私人单位投资扩建，给予其一定期限的经营权，期限过后绿地归政府所有，由政府经营管理。但这种方式所建造的公园绿地是要通过收费来弥补其中的资金投资不足的。

上海滨海森林公园的建设就是一个典型的例子，它的建设前期由政府投资，之后由私人企业扩建并单独经营一定期限，期限过后再归还政府。具体方式是由政府率先开发建设，形成了“自然资本”，尔后便吸引合作单位——香港盛利集团有限公司与之签约，该公司按照合同进一步扩大建设，建成后经营30年并获取此30年间的所有经营利润。30年后政府和该公司可以继续签订合同，也可以完全归还上海市政府，由政府再次寻找合适的经营管理公司或者组建专门机构管理。

这种方法虽减轻了政府的负担，但是也存在着现实的困难:

1.门票的收取。公司参与投资，使得绿地投资实现部分市场化，那么根据“谁受益，谁付费”原则，必然会向公民收取门票。但是，门票的收取违背了公共品的非排他性原则，等于把部分人排除在外。其次，若门票不够高，则无以弥补成本，势必最后由政府来补贴。若门票过高，它离公共品的属性就越远。

为了让公众更好地享受城市建设和发展的成果，这就要求越来越多的城市公园免收门票或收取极低的门票，但这一举措势必加重政府的财政负担。1999年9月，上海静安公园实行免费开放，原先每年七八十万元的门票收入一下子“断流”，而公园一年的绿化养护费用却要开销100多万元。所以还是要精细分析绿地的属性，判断其公共性是否足够强，是否值得免费提供，同时对免费后的资金来源有充分的准备。

2.公司的选择。一般的公司承担不起这样的投资，即使公司承担起维护修建，政府还是要不断给予补贴。目前地方政府多采用招标的方式选择建设养护绿化的合作公司，而一般政府必然会选择低价中标的公司，且要求企业三年内不能亏损，但由于低价中标，公司事后往往承担不起养护的费用，出现亏损无法持续经营。

私人投资受益主体集中项目

如果公共绿地产生的外部效应具有较明显的指向性，受益主体比较集中、清晰，且具有较强的排他性，则可以考虑由私人来投资。目前，这类绿地主要和商业住宅区开发关联在一起。在城市绿地外部正效益的多种形式中(环境质量、地价、房价、商业营业额、税收)，地价、房价的升值最为明显，于是房地产的主要经营者——房地产商便成为外部正效应最大的受益者。

前文已经分析过，无论是向周边地产征税还是向居民收费都或多或少地存在着缺陷，而在某些情况下最大受益者其实是房产商，因此可以把房产商享有的那部分无偿的收益给“内部化”，可以考虑将绿地投资主体锁定为房产商。

政府可以通过分析绿地周边的房价动态来把握其外部正效应，进行准确的计算来合理规划绿地的规模，以使房产和绿地最优联合开发。但房地产商作为私人必然会追求自身利益最大化而不会自觉为从外部正效应受益付费，这就需要政府采取一定的政策创造市场、监督市场，使房产绿地联合投资达到公共利润最大化。这种将负责城市绿地建设的单位与周边房产开发商并为同一主体的内部化方式，使得绿地周边的地产开发商以及获利商户等所获得的开发利益直接用于城市绿地建设事业。

但采用此方式也存在一些局限:一是初期需要巨额投资用于拆迁、建设等；二是只能还原直接负责绿地建设的单位的开发利益，无法还原除此之外的开发商所得的开发利益；三是此模式无法通用，如由于房地产开发投资类型的限制，往往大型物业项目适合，而小型开发较难，因为对于小型开发较难覆盖外部性溢出效果。

从规模经济的角度来说，大型项目与绿地联合开发相比小型开发更具有规模经济的优势。从范围经济的角度来看，大型开发项目较小型开发项目更具有范围经济的优势，比如其可将靠近绿地周围且对绿地有更高需求的开发项目靠近绿地，而将绿地外部性溢出较小的地方开发对绿地需求较小的项目，从而更好地覆盖外部性溢出效果。

因此，政府在绿地建成后应制定相关政策，以吸引或开发新的投资开发主体，如寻求社会资金、私营公司为建设主体的介入。由这些原本不相关的主体来完成城市绿地的建设和管理，同时他们也能够相应地从中获利，取得“双赢”的局面。

此类型中一个成功的例子就是大华公园的建设。上海宝山区大华集团在建设300万平方米的大华小区时，投资1.2亿元建造了大华公园，这座公园不仅使住在周边的150万的居民受益，还带来了大华集团住宅每平方米100元的上涨，共计上涨1.5亿元。大华集团因投资公共绿地的开发，获得了3000万元净利润。通过政策引导，政府相关部门未提供任何资金，却提，达到了增加人均公共绿地的目的。这是基于房产开发商与绿地利益互动关系研究而采取联合开发，进而成功的一个典型案例。

（作者系华东师范大学商学院讲师）

《东方早报》    日期：2012年7月17日    版次：D03 上海经济评论·申论    作者：王盛

链接：http://epaper.dfdaily.com/dfzb/html/2012-07/17/content_649106.htm