荷兰是个国土面积较小的国家，仅相当于不到六个上海大，其中约四分之一的国土面积还低于海平面。为了获得更多可利用的土地，荷兰以填海造田闻名于世。将地势低洼的沼泽地变为可利用的土地需要实施开凿运河、排水等工程，往往私人开发商无力承担巨额的开发费用，因此由政府进行土地开发便成为荷兰的传统。

　　荷兰的政府土地开发模式类似于我国的土地一级开发模式，政府首先从土地所有人农民那里获取土地，然后进行开发，再将建筑地块卖给开发商。但与我国不同的是，荷兰政府在土地市场上并不具有垄断地位，也就是说，私人开发商同样可购买农民的土地并进行土地开发。

　　当然，今天荷兰政府在建设用地供应上依然发挥着积极的作用，一是因为荷兰政府希望通过此开发模式加强对土地的控制，从而确保政府土地利用计划的执行。同时，政府比较容易获得低息贷款用于土地开发，另外政府通过此开发模式不仅可弥补公共事业建设的成本，还可将从土地开发中获取的增值收益用于填补其他项目的损失。二是大多数私人开发商也非常支持政府土地开发，除了考虑土地开发的巨额费用，政府土地开发可保证私人开发商能获得比较高质量的建筑地块，更重要的是，政府可动用征收、优先购买权等行政权力获得所有需要的土地，相比开发商与一家一户的农民谈判交易成本要小。

　　荷兰政府从土地所有人农民那里获取农业用地用于开发，主要是通过购买的方式。长期以来，荷兰政府以略高于农用地价格的价格购买土地，一般是农用地市场价格的两倍。法律允许荷兰政府动用征地权，但政府往往很少使用该权力。据统计，荷兰新区开发中只有大约4%的农地采用了征收方式。一般来说政府的强制购买发生在土地所有者不愿按政府的土地利用计划开发并且也不愿将土地卖给政府的时候，只要符合任何一个条件都不能实施征收，比如若土地所有人声称自己可按政府的土地利用计划开发的话，政府将无法实施征收。当然作为土地所有人的农民也可声称由自己进行开发，但往往政府并不认为农民有实际的开发能力。即使征收，农民也可获得充足的补偿，不仅包括土地市场价格的直接补偿也包括发生损失的间接补偿。现实生活中，农民自愿将土地卖给政府，除了农民可获得比较满意的售价外，其中政府的征地权无形中也发挥着作用，因为农民知道，如果不“自愿”将地卖给政府的话，政府就有可能动用土地征收权。

　　如前所述，荷兰政府在土地市场上并不具有垄断地位，开发商亦可直接向农民买地并进行开发建造活动，不可避免地导致个别开发商从事土地投机的问题。投机者将从农民那里获得的土地不经任何开发再高价转手，获取土地价差收益。但不论是政府还是大多数房地产开发商都将这类投机者视为“贱民”。荷兰被称为“商人的国度”，土地投机拖延了房地产开发的进程，常常被整个社会舆论诟病和不齿，这样一种商业伦理对投机行为威慑很大，所以荷兰的土地投机行为并不严重，这也与荷兰人信仰的宗教里宣扬的规则与秩序有关。

　　二战以后直至上世纪九十年代初，荷兰政府面对的基本是一个没有竞争的土地市场，但九十年代以后，随着荷兰对自有住房需求的不断提高，房价因此不断上涨，开发商开始对获取土地感兴趣。这种情况其实起因于政府的政策，上世纪九十年代初，荷兰政府出台将房地产开发控制在主要城市周围区域的政策，政策出台的其中一个意图便是制造住房用地的稀缺性，政府从而可以获取更多的土地开发利润并用于提高公共服务的质量。但政府未料到的是，开发商也因此加入到购买土地的队伍中来，开发商积极购地一定程度上影响了政府在土地市场中的地位。但许多开发商购地后对土地开发并不感兴趣，这时一种新的土地开发模式产生了，即所谓的土地交换模式。简而言之，就是开发商将自己从农民那里购买的土地再卖给政府，政府继续扮演土地开发人的角色，将生地开发成熟地后再卖给开发商。

　　但令人疑惑的是，有些开发商甚至高价从农民那里拿地后再低价转手卖给政府，开发商为何放弃这一土地价差收益？其实根本原因在于建筑许可权制度。开发商购买土地并非为了自己开发，而是以此作为“敲门砖”获得政府的建筑许可，开发商开发规模的大小也取决于他们卖给政府多少土地。即使损失了土地这一块的收益，但持续上涨的房价保证了开发商获取房屋建造的巨额利润。

　　荷兰政府在土地开发中发挥着积极的作用，主要目的是为了弥补公共设施建设的成本，并不是为了“以地生财”。荷兰政府在土地开发过程中涉及的成本主要包括：制定土地利用计划并监督执行的费用、购买土地的费用、公共设施建设费用以及贷款利息等。虽然通过土地开发获取一定的土地收益也是政府所乐见的，但政府志不在此。荷兰并无确切的官方统计数字说明政府到底通过土地开发获得过多少土地收益。有学者曾通过调查研究得出2005年大约12%的地方政府收入来自于土地开发收益的结论。政府将获得的土地收益主要用于提高公共服务的质量，也用于弥补一些亏损的项目。只要以高于政府所需要支付的所有土地开发成本的价格将土地卖给开发商，政府就会比较满意，具体政府可获得多少收益，取决于政府与开发商之间的“讨价还价”，双方共享整个房地产开发过程即从拿地到土地开发再到房屋建造整个过程的利润。

　　2008年以来，由于受金融危机的影响，开发商对建筑地块的需求减少，加上土地开发的成本越来越高，政府的土地收益受到影响，根据2011年荷兰一份房地产咨询报告的数据，荷兰政府因此失去了大约30亿欧元的土地收益，甚至有10%的地方政府为之破产了。为了加强政府在土地市场的地位，荷兰政府于2008年出台了新的规划法，对于那些购地后自己进行开发但又不想承担公共设施建设的开发商做了法律规定。这样即使政府不直接参与土地开发也可一定程度上达到提高公共服务质量的目标。但即使如此，大多数地方政府仍不顾土地开发成本难以回收、利润空间不断下降的风险，因为荷兰政府就是希望对土地开发实施强有力的控制。

　　就目前而言，荷兰的政府土地开发模式仍占主导地位，而且此种模式总体上无论是农民、开发商还是政府对自己的境况均感到满意。农民作为土地所有者可获得高于农地市价两倍的卖地收入，开发商无需承担土地开发的风险并获得房屋开发的利润，地方政府可回收土地开发的成本并获得一定的土地收益，更重要的是，政府可因此实现自己的土地利用目标或是城市发展的“雄心抱负”。

　　当然，如前所述，地方政府确实面临较大风险，尤其是在经济不景气的时候，土地开发的成本将难以回收。此外，荷兰政府也存在“一身兼二任”的问题，很难分辨政府在进行土地开发时主要是为了实现土地利用计划还是未来获取更多的土地收益？这无疑会给腐败带来机会，而且实际上荷兰偶尔也有与土地有关的腐败案例。那么除了政府土地开发模式还有什么更好的方法以弥补公共基础设施建设的成本？什么才是合适的政府角色？这是目前荷兰许多学者正在思考的问题，也值得我们思考。

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作者｜孟星（本校经济与管理学部副教授）

来源｜上海观察

编辑｜吴潇岚