长三角城市群空间经济组织的一个显著特点是其由三省一市构成，省市间的行政壁垒和“行政区经济”现象显著存在，在为地区发展带来激励的同时，也束缚了跨区域的要素流动与城际合作。习近平总书记在主持召开的扎实推进长三角一体化发展座谈会中强调，实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动。

　　长三角内部省市间边界地区（即三省一市相邻县市）行政壁垒明显，是推动一体化发展的前沿阵地，也是用好行政区划手段推动城际合作联系的试验场。虽然过去行政区划调整的诸多实践也是致力于优化治理体系、完善资源要素的空间配置，但多是基于市域内部的调整与优化，跨市、省调整鲜有涉及。新形势下，长三角一体化的深入推进离不开进一步创新方式方法，围绕重点领域和重点区域进行重点突破，而如何用好行政区划这一国家治理的基本手段，助力长三角一体化发展是一个挑战性和前瞻性议题。

　　在推进国家治理体系和治理能力现代化的要求下，笔者基于对长三角地区城际地理相近、人口流动、文化相通三个维度系统评估的研究基础，并参照长三角城市群边界地区的行政区划调整历史与趋势，提出了长三角城市群边界地区行政区划调整的工作思路。

　　积极推进边界地区市内行政区划调整，筑牢省际连接通道。长三角边界地区有较多县、（县级）市与邻省地缘相近、人缘相亲、文化相通。例如，马鞍山市和县毗邻南京市江北新区、嘉兴市嘉善县毗邻上海市等。这些地区间有着密切的城际合作往来与政府合作基础。可通过“撤市并区”“撤县设区”等措施对这些边界县、（县级）市进行行政区划调整，既可为所隶属城市市域扩容，又可实现相邻省份间市辖区直接连接。两个跨省强市的市辖区直接临近，可为基础设施互联互通、公共服务均等共享、生态环境协调治理等提供更多便利。更重要的是，为省际间要素自由流动筑建起桥梁和通道。近来完成的海门“撤市设区”的行政区划调整，增强了南通市链接长三角北翼的门户能力，为上海第三机场落地扫清了障碍，为此类行政区划调整提供了范例。

　　灵活协调边界地区市际/省际行政区划分割，建立长三角省际壁垒融合示范区。由于地理临近和历史文化传承原因，长三角边界地区一些县、市更临近其他省份和城市，人口流动与经济联系也更趋向于流向这些邻省地区。从地理临近、人口流动和文化相通来看，徐州组团（淮北，宿州），南京组团（马鞍山、滁州），上海组团（嘉兴、苏州、南通）为长三角内部三个城际交互基础较好、省界壁垒较为薄弱地区，可进一步打造长三角省际壁垒融合示范区，通过选取区内部分边界县域，顺应城际要素流动格局，采取“异地合作共管”的灵活模式处理这些城市的行政区划隶属问题。比如，根据多源城际流动数据的研究证实，安徽省天长市与江苏省扬州市，安徽省萧县和江苏省徐州市间的每日人员通勤与经济往来都要远远超过同其上级隶属城市安徽省滁州市和宿州市的联系。换言之，单纯从城际要素流动的逻辑来看，天长和扬州，萧县和徐州更应属于同一地区。这种跨界城市像触角一样嵌入了相邻省份，走在了长三角一体化合作的前沿。可将天长市建设成为长三角行政壁垒融合示范市，探索由滁州市、扬州市共管共治的市际、省际合作治理新模式。

　　前瞻性研究边界地区重大行政区划调整预案，服务边界合作走廊建设。现阶段长三角一体化建设秉承着不打破行政隶属关系和行政区划的原则进行制度创新和体制改革。然而，消除行政壁垒是一体化发展的终极目标。应开展前瞻性研究，以“多孔、灵活、相互渗透的行政边界”为目标，做好长三角边界地区行政区划调整远景预案。结合长三角一体化推进实际，可从以下三方面着手研究。第一，推动边界地区“飞地园区”建设。长三角内部形成了一批以靖江工业园区为代表的异地合作共建的园区，对推动城际合作共赢起到良好带动作用。下一步应在省际边界地区推广异省/异地合作共建园区的模式，创新省际间不同层级政府与园区等相关主体的税收分配机制，论证远景“飞地园区”行政区划变更或互换的科学性和必要性。第二，以太湖流域水污染治理、长江口生态环境保护等为契机，建立区域问题专门委员会，对相应层级政府的制度资源和空间资源再组织，赋予特定的行政管辖权限，并拟订远景纳入正式行政区划体系的可操作方案。第三，以边界合作走廊建设为目标，沿边界地区建设一批“产业协同一体化发展示范区”“科技创新一体化发展示范区”等主题示范区，逐步放松行政边界对城际要素流动的束缚。

阅读原文

作者丨张维阳（华东师范大学城市与区域科学学院/中国行政区划研究中心副教授）

来源丨中国社会报

编辑丨梁欢

编审丨戴琪