在当前加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的大背景下，嘉定新城、松江新城、青浦新城、奉贤新城（南桥新城）、南汇新城（临港新城）等“五个新城”在上海“四大功能”、“五个中心”、卓越全球城市、长三角一体化龙头城市建设中肩负着重要使命。上海市主要领导明确要求，应该成为具辐射带动作用的独立综合性节点城市功能，上海“五个新城”应该成为上海市最现代、最生态、最便利、最具活力的新增长极和发展空间。
上海“五个新城”建设成就
“退二进三”壮大市郊新城工业实力
上世纪末，上海市委、市政府实施了市区“退二进三”战略，将大批市区工业企业向市郊迁移，为后来市郊新城工业的发展壮大创造了优越的条件。上海统计局数据显示，上海市郊规模以上工业总产值占全市的比重从2005年的58.1%大幅跃升至2019年的93.7%，市郊成为支撑上海科创中心城市建设的重要工业基地。
市郊产业园区建设成绩斐然
世纪之交，上海市委、市政府一方面加快了市区工业作坊、都市工业区的外迁和改造工作，另一方面同时大力支持市郊工业园区的建设与发展，为市郊工业园区今日之建设成就奠定了坚实基础。2019年，松江出口加工区和上海松江经济技术开发区工业产值分别达到1465.48亿元、1457.47亿元，位居上海16家国家级工业园区的第二和第三位。在市级园区中，嘉定工业园区、嘉定汽车产业园区、青浦工业园区、奉贤经济开发区四个产业园区总产值高达3954.25亿元，占到全市23家市级工业园区总产值的46.8%。
大学城建设夯实了市郊高质量发展基础
世纪之交，上海市郊迎来了大学城建设高潮，松江大学城等纷纷开工建设，改变了市郊高等教育落后的面貌。2020年，松江大学城在校师生超过10万人，为紧邻的松江新城发展提供了重要的知识、人才储备。松江大学城、奉贤大学园区、临港大学城以及同济大学嘉定校区为上海“五个新城”创新型发展、高质量发展以及独立综合性节点城市功能完善、上海新增长极和发展空间建设提供了必要的前提条件。
掣肘上海“五个新城”发展的主要问题
市郊落后市区发展面貌并未根本改变
市郊整体经济水平明显落后于市区，已经成为制约上海卓越全球城市建设的主要短板之一。2018年，上海七个中心城区人均GDP达13.87万元，而同期市郊八区仅为8.15万元，二者相差41.2%。与纽约、波士顿、东京、伦敦、巴黎等世界级城市城乡协调、市郊兴旺发达的景象形成鲜明对比。
基础设施配套水平不高
市郊公共基础设施配套以及城市综合管理水平不高，在一定程度上影响了上海“五个新城”建设目标的实现。以医疗设施为例，2018年，市郊八区每百万人拥有的二级以上指定医疗机构数量仅为6.02家，而七个中心城区平均值则为17.71家，差距接近三倍。2020年，上海中心城区（外环内）地铁站密度为0.43座/平方公里，而郊区（外环外）地铁站密度仅为0.02座/平方公里，相差20余倍，市郊轨道交通设施完备程度大大低于市区。此外，市郊新城公共设施损坏、违法占地、河道污染、无照经营等问题突出，城市管理水平亟待提高。
切实提升市郊新城发展水平的对策建议
20世纪上半叶，著名城市地理学家克里斯塔勒（W.Christaller）与廖什（A.Lösch）提出了中心地理论和市场区位论，论述了法国大巴黎地区1（座中心城）+5（座市郊新城）格局背后的科学规律，即城市空间结构的“六边形”法则。上海“五个新城”布局完全符合中心地理论和市场区位论所论述的稳定“六边形”蜂巢法则。为了发挥上海在实施长三角一体化发展国家战略中的龙头带动作用，彰显上海在加快形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局中的责任担当，建议采取以下措施，切实提升市郊新城发展水平。
打造市郊新城对外交通联系网，告别辅城功能定位
新城开发的最重要举措就是建设一套现代化的高效交通系统。区域交通是城市群建设的重点，依托区域交通干道布局和发展，能有效引导城市群空间布局。建议通过改革规划，借助长三角区域一体化国家战略，重点发展五座市郊新城与周边其他城市的交通联系。近期重点建设嘉定新城、青浦新城重点与苏州、南京、扬州，松江新城、奉贤新城（南桥新城）与杭州，南汇新城（临港新城）与宁波之间的城际高速铁路、区域快速轨道、高速公路联系，建设五座新城对市外交流的立体交通网，彻底改变其“辅城”面貌和功能，为将其建设成为长三角高质量一体化重要节点城市奠定必要的物质基础。
借助新基建建设机遇，提升市郊新城对外服务辐射功能
上海新城是上海重要工业基地，迫切需要借助网络数字技术、脑科学工程技术对其进行技术改造、技术升级。而这些新技术的研发与应用严重依赖于新基建的强力支撑。此外，未来城市对外服务辐射能力的大小在一定程度上也依赖于新基建设施的水平。因此，借助新基建建设机遇，提升市郊新城对外服务辐射功能十分重要。
新基建包括大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链、5G等内容，具有辐射力强、溢出与联动效应巨大的特点，也是中国在全球具有领先地位的少数领域之一。从目前形势看，2020年将是大规模5G基站建设的元年，数字工程、融合工程、创新工程成为投资新热点。与传统基础设施建设不同，新基建投资主体是企业而不是政府，政府的作用主要是提供市场准入机会，出台相关激励政策。临港“国际数据港”预计今年总投资额为2272亿元，其中政府投资仅占30%，且未来三年预计将有4万亿元资金注入。建议由长三角三省一市政府人事、科技管理部门牵头，着力清除各地数据库合作的障碍，以现有上海科技人才信息库为基础，在临港新城联合出资、联合建设、联合管理包括基础型、公益型、市场型科技成果、科技人才、科技金融、科技企业数据库的中国长三角数据港。
大力支持创新型企业发展，提高市郊新城活力
创新型企业是创新经济形成的前提条件，也是上海输出技术解决方案的主力军，是支撑上海经济地位的支柱。建议上海各级政府大力支持创新型类企业，尤其是其研发中心落户新城。逐步有序放宽“五个新城”户籍政策及加强配套措施，吸引更多外地青年人才入驻市郊新城，将市郊新城打造成充满活力的新增长极和发展空间。
推进校区、园区、社区三区融合，提升产学研一体化水平
上海市郊新城内拥有大学、居民、企业等资源。从总体上看，它们之间只是空间上临近，功能上缺乏必要的互动。建议推进校区、园区、社区三区的融合，鼓励市郊高校将校内体育场、咖啡馆、报告会等公共设施对公众开放，鼓励社区将其服务延伸至高校校园，鼓励产业园区企业支持、参与临近社区、高校活动，鼓励市郊新城企业与临近高校联合申请各级政府资助的各类产学研一体化研究项目，促进市郊新城大学、居民、企业从空间临近的“物理反应”向功能优化组合与升级的“化学反应”、“生化反应”转变。将市郊新城打造成上海市科技创新策源地、高端产业的核心区。
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作者丨曾刚（上海市人民政府决策咨询研究基地曾刚工作室、华东师范大学长三角区域一体化研究中心主任、终身教授）
易臻真（华东师范大学城市发展研究院副教授）
朱贻文（华东师范大学城市发展研究院博士后）
来源丨澎湃新闻
编辑丨郑海容
编审丨戴琪
